Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Le principe d’une convention citoyenne consiste à réunir un panel représentatif de citoyens pour délibérer sur un sujet clivant au sein de la société. La mobilisation de « citoyens lambdas » permet de se mettre à distance d’une approche trop technocratique et/ou trop idéologique des mesures à mettre en place. Il s’agit aussi de contourner le manque de représentativité des élus et des corps intermédiaires, en réunissant un groupe le plus diversifié possible (en matière d’âge, de lieu de résidence, de milieu social…). Les membres de la convention ne sont pas des spécialistes du sujet, mais ils sont légitimes à délibérer collectivement car ils sont directement concernés par les décisions prises. La convention apparaît comme une réponse à la difficulté croissante du politique à prendre des arbitrages, du fait de l’intensification des injonctions contradictoires et du manque de lisibilité d’une société atomisée.

Une convention citoyenne permet de questionner l’acceptabilité des choix politiques à effectuer, notamment en matière de transition écologique et sociale. Exercice inédit mis en place à la suite des Gilets Jaunes, la Convention Citoyenne pour le Climat vise par exemple à dépasser l’échec de la taxe carbone pour « définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre dans un esprit de justice sociale ». Si la logique de convention reprend des sondages le souci de se mettre à l’écoute de l’état d’esprit des citoyens, elle y ajoute une dimension délibérative pour permettre à chaque citoyen (et au groupe dans son ensemble) de faire évoluer sa position au fil des débats. Avec l’audition d’experts, elle permet ainsi de partager une analyse argumentée de la situation et de sortir du déni sur l’urgence climatique.

La convention vient rendre visibles les tensions qui traversent la société sur un sujet donné (au-delà des clivages politiques habituels), tout en identifiant les points de convergence possibles. C’est sur les sujets les plus ancrés dans le quotidien de la population qu’elle trouve toute sa pertinence comme dispositif de politisation de la vie collective. Prenant au mot le discours sur la fracture, le format Convention invite à tester ce qui fait commun.

A quoi pourrait ressembler une Convention Citoyenne locale ?

Au niveau local, le premier enjeu consiste à mettre en débat (et appliquer) les mesures proposées par la Convention Citoyenne pour le Climat, comme plusieurs maires s’y sont engagés. La création de Convention Citoyenne territoriale pourrait aussi permettre de franchir une nouvelle étape dans les pratiques de démocratie participative à l’échelle locale. Elle va au-delà du format de la consultation (via les enquête publique) ou de la boite à idées (via les budgets participatifs) pour inviter les citoyens à se prononcer sur la priorisation de l’action publique et son caractère contraignant. Dans un contexte post-Covid, on pourrait imaginer réunir une convention citoyenne pour définir la bonne affectation d’une enveloppe financière dédiée à la transition écologique et sociale… ou au plan de relance porté par la collectivité.

Au niveau local comme au niveau national, la Convention citoyenne nécessite de bien articuler démocratie participative et démocratie représentative. Les citoyens tirés au sort ne sont pas un comité d’experts consultatif, mais ils n’ont pas vocation non plus à remplacer les élus. Ces derniers s’engagent à se saisir des témoignages et des propositions formulés par les citoyens pour définir ce qui doit être soumis à arbitrage. Plusieurs collectivités ont déjà impulsé ce processus, souvent en lien avec les conseils de développement, pour mettre en débat localement les mesures de la Convention Citoyenne pour le Climat qui relève du champ d’intervention des collectivités.

C’est dans les territoires les plus hétérogènes que la déclinaison locale de la Convention Citoyenne prend le plus de sens. Elle aurait peu d’utilité dans des petites communes où tout le monde se connaît. Dans les grandes métropoles, elle permet à l’inverse de prendre conscience que les citoyens qui cohabitent sur un même territoire vivent en réalité des quotidiens très différents. En partant de cet accent sur l’expérience vécue, on pourrait ainsi imaginer une Convention locale sur la place de la voiture ou sur la densification.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus locaux interviennent en amont de la convention citoyenne pour en définir la question de départ, et en aval pour choisir le mode d’adoption (ou de rejet) des mesures proposées par la Convention. Dans l’entre-deux, les élus doivent accepter de lâcher prise sur la nature des échanges, quitte à voir le dispositif leur échapper. En ce sens, chaque Convention constitue une prise de risque. Annoncer son lancement, c’est accepter de faire un saut dans l’inconnu.

Quatre conditions de réussite

Bien définir la lettre de commande adressée à la Convention.

Il s’agit à la fois de délimiter le sujet à mettre en discussion et de s’assurer que la collectivité dispose des marges de manœuvres suffisantes pour mettre en œuvre les mesures proposées.

Garantir la représentativité sociologique et géographique de l’assemblée.

C’est la condition sine qua non de sa légitimité. Une Convention basée sur le volontariat perd tout son intérêt, car elle risque de reproduire les biais de représentativité qu’elle est censée dépasser.

Valoriser les controverses et les témoignages.

Au-delà des mesures proposées, chaque Convention vaut aussi pour les débats qu’elle suscite, pour le récit sur l’expérience vécue des politiques publiques, et pour la définition de ce qui est considéré comme juste et pertinent. Pour les élus et les services, il s’agit donc de se placer en position d’écoute et pas uniquement comme destinataire d’un énième rapport.

Ouvrir les débats sur l’extérieur.

Face à des arbitrages politiques qui ressemblent souvent à une boite noire, la Convention garantit la transparence des débats. Il s’agit en cela d’une expérience démocratique, qui montre que la recherche de l’intérêt général s’effectue toujours à tâtons. Cela suppose d’abord que les débats de la Convention soient aussi repris à l’extérieur : comme pour la COP, il faut un in et un off. Pour que la discussion soit élargie, cela nécessite aussi de soumettre au vote les propositions formulées, soit avec les élus du territoire (en conseil municipal ou communautaire), soit avec l’ensemble des citoyens via un référendum local.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

La Conférence des Parties est un espace de négociation entre Etats, en vue de l’adoption d’un accord international (plus ou moins ambitieux) comme le Protocole de Kyoto signé en 1997 ou l’Accord de Paris validé en 2015. Ce dispositif se caractérise par sa gouvernance horizontale et multilatérale. Chaque Etat est au même niveau et dispose d’une seule voix, ce qui a le mérite de donner la parole aux pays du Sud qui sont souvent les plus touchés par les conséquences du dérèglement climatique (Sur les apports et limites de ce fonctionnement multilatéral, voir la très bonne analyse de la journaliste du Monde Audrey Garric après l’échec de la COP 25 à Madrid). Cette absence de leadership peut constituer un facteur d’inertie, mais elle oblige aussi à mettre l’accent sur la construction des convergences.

La COP agit avant tout comme un outil de synchronisation pour relever le défi climatique, face à la fragmentation des initiatives gouvernementales. C’est un dispositif de préservation des communs, qui invite à mieux prendre en compte les externalités produites par chaque territoire et à définir leur contribution attendue. La négociation internationale s’organise autour du principe de  responsabilité commune mais différenciée : « On n’a qu’une planète qu’il nous faut préserver ensemble. Chaque Etat doit prendre sa part, mais la contribution varie en fonction de leurs moyens et de leur responsabilité historique dans la situation actuelle ».

Contrairement aux Grenelles ou aux Etats Généraux, la COP est un dispositif inter-gouvernemental. Seuls les Etats participent à la table des négociations et signent les accords. Les autres parties prenantes (ONG, entreprises, collectivités…) sont cantonnées à un rôle d’observateur, chacune essayant de mettre la pression sur les délégations gouvernementales pour orienter les échanges dans leur direction. Un peu comme à Avignon, le off est tout aussi important que le in.

Chaque COP vise à valider collectivement des objectifs chiffrés et à définir une feuille de route commune, en laissant ensuite la charge à chaque Etat de la mettre en pratique. La COP21 affirme ainsi la perspective de la neutralité carbone pour rester sur une augmentation de la température globale inférieure à 1,5°C. Les traités n’ont pas de portée opérationnelle, mais les bonnes intentions s’accompagnent de mécanismes financiers destinés à rendre possible leur mise en œuvre par l’ensemble des Etats. L’impact des COP bute néanmoins sur la faiblesse des mécanismes de sanction en cas de non-respect des objectifs. D’autant que chaque Etat conserve la possibilité de se retirer de l’accord, comme l’ont fait les Etats-Unis suite à l’élection de Donald Trump. Cette porte de sortie apparaît comme la condition de la validité des engagements, qui repose sur l’auto-contrainte.

Pour comprendre les effets des COP, il faut l’envisager comme une dynamique de longue durée.  Prise isolément, chaque COP est décevante. C’est dans l’évolution des négociations annuelles que les COP successives contribuent à déplacer la ligne de front.

A quoi pourraient ressembler des COP territoriales ?

La déclinaison des COP à l’échelle locale ne va pas de soi, tant ce dispositif accorde une place centrale aux acteurs étatiques. Appliqué aux collectivités, cet espace de négociation agit comme un outil de coordination entre des territoires voisins. C’est d’ailleurs avec une posture de Région animatrice que les Conseils Régionaux Bretagne et Centre-Val de Loire ont chacun engagé une démarche de ce type.

La déclinaison locale de la COP interroge aussi l’adéquation entre l’échelle et l’objet des négociations. L’objectif de +1,5°C a du sens à l’échelle globale car nous partageons la même planète (au niveau local, il ne s’agit pas de négocier l’objetif mais de mettre en œuvre la feuille de route). L’échelle de chaque COP dépend donc du bien commun concerné, pour limiter les effets pervers de la concurrence territoriale. On pourrait ainsi imaginer une COP des sols à l’échelle d’une aire urbaine pour tendre vers le zéro artificialisation nette ; une COP des côtes atlantique à l’échelle du GIP Littoral Aquitain pour atténuer les effets du recul du trait de côté ; une COP de la qualité de l’air à l’échelle des grandes métropoles… A chaque fois, il s’agit d’établir les responsabilités communes mais différenciées des collectivités concernées, pour tendre vers un même objectif. A l’image du zéro artificialisation nette, celui-ci doit être précis, commun et objectivable. La vertu d’une COP consiste en effet à transformer un consensus incantatoire en un protocole d’action évaluable.

Le format COP conduirait ainsi à inverser le processus d’élaboration des documents de planification, comme les PCAET intercommunaux ou les SRADDET régionaux. Au lieu d’avoir des grands schémas définis par des collectivités chefs de file et leurs services dédiés, il s’agirait plutôt d’établir des traités évolutifs, issus de la négociation annuelle entre toutes les délégations envoyées par chaque commune ou chaque EPCI. Chaque commune se retrouverait alors co-auteur et co-signataire d’un PCAET communautaire, avec la charge d’accueillir à tour de rôle la conférence annuelle. Un tel processus de diplomatie locale aboutirait sans doute à des documents moins ambitieux sur les objectifs (à l’image des COP mondiales) mais garantirait une plus forte implication de chaque territoire et une meilleure prise en compte de leurs spécificités. Ces traités accorderaient une place plus importante à la territorialisation des actions, en assumant d’ouvrir le débat sur les péréquations nécessaires pour rendre l’objectif commun atteignable par tous. Comme au niveau mondial, l’objectif consiste surtout à synchroniser les actions mises en place autour d’un objectif commun, à expliciter la contribution de chaque collectivité et à définir les mécanismes de péréquation à mettre en place pour rendre cela possible.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Avec la COP, les élus locaux se retrouvent en position de négociateurs. Sur le modèle de la diplomatie onusienne ou européenne, les élus interviennent au cours de la négociation pour débloquer les arbitrages et fixer le niveau d’engagement. Dans un fonctionnement multilatéral où chaque délégation dispose d’une voix, il leur faudra faire preuve de conviction et d’agilité pour construire des coalitions et obtenir des compromis.

Quatre conditions de réussite

L’échec de la COP 25 à Madrid rappelle que la Conférence des Parties est loin d’être une solution miracle. Pour qu’une COP territoriale puisse contribuer à accélérer la transition, plusieurs conditions devront être réunies :

S’engager dans un processus régulier

Chaque négociation annuelle s’inscrit dans le prolongement des précédentes. C’est là la principale différence avec les démarches plus classiques de projets de territoire : l’exercice se reproduit chaque année. Chaque édition permet d’approfondir un aspect particulier des négociations et d’actualiser les engagements.

Jouer le jeu de la gouvernance horizontale.

La COP fonctionne sur la logique de « l’inter », et non du « supra » (en ce sens, elle se rapproche des inter-SCOT ou des pôles métropolitains). Ce processus de négociation collective nécessite un leadership coopératif. Chaque édition est accueillie par un territoire différent, qui en assure la présidence à tour de rôle. Cette organisation tournante renforce les liens entre les acteurs mobilisés, au sein des collectivités comme au sein des forces vives qui se retrouvent chaque année pour faire le point sur l’avancée des négociations.

Se focaliser sur un objectif et un calendrier commun.

Au lieu de vouloir aborder l’ensemble des enjeux du territoire et de rester flou sur l’horizon visé. C’est le cadrage de l’objectif qui permet de passer du vœux pieu à un protocole d’action partagé. Ce qui suppose aussi d’aborder de front la question des ressources allouées à la mise en œuvre du protocole, en termes de financement et d’ingénierie.

Publiciser les débats pour donner du poids aux engagements pris.

Concentrer les négociations sur une semaine et sur un seul site : la recette est basique, mais participe de la capacité des COP à catalyser le débat, en mobilisant largement l’attention médiatique et la mobilisation citoyenne. Ce format contraste avec les COPIL discrets d’adoption des PCAET.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

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Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Giec, COP, Grenelle… Quels outils pour amplifier la transition écologique dans les territoires ?

COP 26 territoriales, Grenelles du Monde d’Après, Conventions citoyennes locales, Etats généraux de la résilience… Les appels à la mobilisation générale se multiplient. Vainqueurs d’un scrutin à l’abstention sans précédent, confrontés au défi de la transition écologique et sociale dans un contexte de crise économique, nombre d’élus veulent s’inspirer des dispositifs (inter)nationaux pour engager une dynamique de transformation collective des territoires.

On ne peut que s’en réjouir. Pour l’action publique locale, la transition écologique et sociale nécessite d’initier de nouvelles formes de coopération et de s’ouvrir sur d’autres acteurs. Mais comment s’assurer que ces annonces volontaristes aillent au-delà du coup de com’ sans lendemain ?

A Partie Prenante, on a choisi de prendre ces propositions au sérieux. En essayant d’abord d’y mettre un peu d’ordre, pour mieux cerner les spécificités de chaque outil. Entre les Grenelle, les COP et les Etats généraux, on finissait par s’y perdre un peu. Ces appellations ne sont pourtant pas synonymes : elles correspondent chacune à un format, à une histoire et à un mode de gouvernance distincts. Il s’agit moins de savoir quel est le dispositif idéal, que de sélectionner à chaque fois le bon outil en fonction du contexte et des objectifs affichés.

Nous avons aussi cherché à en interroger leur déclinaison possible au niveau des territoires. Qu’est-ce qui change dans un GIEC ou un Grenelle lorsqu’ils deviennent territoriaux ? Le passage à l’échelle locale ne suffira pas à lui seul à dépasser les limites observées au niveau gouvernemental et international.

Ce travail, qui avait été initié pendant le confinement pour alimenter nos missions en cours sur la gouvernance locale de la transition, s’est progressivement transformé en un panorama d’une dizaine de pages (on a pourtant essayé d’être synthétique). Il mériterait d’être étayé par un dialogue plus poussé avec les porteurs de ces dispositifs. Nous avons cependant décidé d’en publier la version de travail, pour en faire un commun accessible à tous. Il est en ligne ci-dessous. N’hésitez par à vous en saisir, à nous faire part de vos retours critiques et à le diffuser autour de vous.

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Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

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Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Organiser l’innovation… par la planification ! (Horizons Publics)

Comment articuler innovation et planification ? C’est la question que nous nous sommes posés dans le dernier numéro de la revue Horizons Publics. En voici quelques extraits. Pour accéder à l’article dans son intégralité et au reste du (très bon) dossier « déconstruire l’innovation publique », c’est ici.

L’innovation publique est-elle en train de devenir victime de son succès ?

« La multiplication des expérimentations risque en effet de reproduire les travers qu’elle est censée combattre : perte de lisibilité de l’action publique, complexification du pilotage, uniformisation et empilement des dispositifs mis en place. Elle bute surtout sur la difficulté à hiérarchiser les priorités, entre une multitude d’expérimentations aux objets hétéroclites et aux impacts inégaux.

Pour éviter ces effets pervers, cet article plaide pour une meilleure articulation entre innovation et planification. Cette dernière peut s’avérer un outil pertinent pour organiser l’innovation tout en préservant son agilité… à condition d’en mettre à jour les formats et les objectifs ! En replaçant la question des finalités au centre du jeu, elle permet d’établir une boussole stable et collectivement discutée pour orienter la Carte blanche laissée aux acteurs de terrain et aux opérateurs privés. »

Face au risque de perte de contrôle des innovations, que peut la planification ?

« La planification invite à replacer la question des finalités au centre du jeu. En érigeant l’innovation comme une fin en soi, la mode des expérimentations supprime les boussoles de l’action publique. Si cette apesanteur est grisante à court terme, elle s’avère rapidement problématique. Comment sélectionner les innovations soutenues par l’acteur public ? Quels en sont les critères d’évaluation ? Tous les impacts se valent-ils ?

À force de s’interroger sur le « comment ? » en se focalisant sur les solutions, la collectivité finit par en oublier le « pourquoi ? » et surtout le « pour qui ? » (il suffit de visiter les nombreux évènements dédiés à la smart city pour s’en convaincre). Or cette construction collective des problèmes et des finalités est justement la raison d’être de la planification ! Organiser la délibération collective entre élus – voire entre citoyens – à partir d’éléments d’expertises et de diagnostics : tel est l’enjeu central de tout projet de territoire. C’est d’ailleurs ce qui explique la « lenteur » de ces exercices et leur faible « impact » direct.

En s’appuyant sur cette fonction traditionnelle, la planification territoriale pourrait ainsi contribuer à fixer les bornes et l’horizon de la « carte blanche » accordée aux innovateurs. »

 

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