Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Le principe d’une convention citoyenne consiste à réunir un panel représentatif de citoyens pour délibérer sur un sujet clivant au sein de la société. La mobilisation de « citoyens lambdas » permet de se mettre à distance d’une approche trop technocratique et/ou trop idéologique des mesures à mettre en place. Il s’agit aussi de contourner le manque de représentativité des élus et des corps intermédiaires, en réunissant un groupe le plus diversifié possible (en matière d’âge, de lieu de résidence, de milieu social…). Les membres de la convention ne sont pas des spécialistes du sujet, mais ils sont légitimes à délibérer collectivement car ils sont directement concernés par les décisions prises. La convention apparaît comme une réponse à la difficulté croissante du politique à prendre des arbitrages, du fait de l’intensification des injonctions contradictoires et du manque de lisibilité d’une société atomisée.

Une convention citoyenne permet de questionner l’acceptabilité des choix politiques à effectuer, notamment en matière de transition écologique et sociale. Exercice inédit mis en place à la suite des Gilets Jaunes, la Convention Citoyenne pour le Climat vise par exemple à dépasser l’échec de la taxe carbone pour « définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre dans un esprit de justice sociale ». Si la logique de convention reprend des sondages le souci de se mettre à l’écoute de l’état d’esprit des citoyens, elle y ajoute une dimension délibérative pour permettre à chaque citoyen (et au groupe dans son ensemble) de faire évoluer sa position au fil des débats. Avec l’audition d’experts, elle permet ainsi de partager une analyse argumentée de la situation et de sortir du déni sur l’urgence climatique.

La convention vient rendre visibles les tensions qui traversent la société sur un sujet donné (au-delà des clivages politiques habituels), tout en identifiant les points de convergence possibles. C’est sur les sujets les plus ancrés dans le quotidien de la population qu’elle trouve toute sa pertinence comme dispositif de politisation de la vie collective. Prenant au mot le discours sur la fracture, le format Convention invite à tester ce qui fait commun.

A quoi pourrait ressembler une Convention Citoyenne locale ?

Au niveau local, le premier enjeu consiste à mettre en débat (et appliquer) les mesures proposées par la Convention Citoyenne pour le Climat, comme plusieurs maires s’y sont engagés. La création de Convention Citoyenne territoriale pourrait aussi permettre de franchir une nouvelle étape dans les pratiques de démocratie participative à l’échelle locale. Elle va au-delà du format de la consultation (via les enquête publique) ou de la boite à idées (via les budgets participatifs) pour inviter les citoyens à se prononcer sur la priorisation de l’action publique et son caractère contraignant. Dans un contexte post-Covid, on pourrait imaginer réunir une convention citoyenne pour définir la bonne affectation d’une enveloppe financière dédiée à la transition écologique et sociale… ou au plan de relance porté par la collectivité.

Au niveau local comme au niveau national, la Convention citoyenne nécessite de bien articuler démocratie participative et démocratie représentative. Les citoyens tirés au sort ne sont pas un comité d’experts consultatif, mais ils n’ont pas vocation non plus à remplacer les élus. Ces derniers s’engagent à se saisir des témoignages et des propositions formulés par les citoyens pour définir ce qui doit être soumis à arbitrage. Plusieurs collectivités ont déjà impulsé ce processus, souvent en lien avec les conseils de développement, pour mettre en débat localement les mesures de la Convention Citoyenne pour le Climat qui relève du champ d’intervention des collectivités.

C’est dans les territoires les plus hétérogènes que la déclinaison locale de la Convention Citoyenne prend le plus de sens. Elle aurait peu d’utilité dans des petites communes où tout le monde se connaît. Dans les grandes métropoles, elle permet à l’inverse de prendre conscience que les citoyens qui cohabitent sur un même territoire vivent en réalité des quotidiens très différents. En partant de cet accent sur l’expérience vécue, on pourrait ainsi imaginer une Convention locale sur la place de la voiture ou sur la densification.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus locaux interviennent en amont de la convention citoyenne pour en définir la question de départ, et en aval pour choisir le mode d’adoption (ou de rejet) des mesures proposées par la Convention. Dans l’entre-deux, les élus doivent accepter de lâcher prise sur la nature des échanges, quitte à voir le dispositif leur échapper. En ce sens, chaque Convention constitue une prise de risque. Annoncer son lancement, c’est accepter de faire un saut dans l’inconnu.

Quatre conditions de réussite

Bien définir la lettre de commande adressée à la Convention.

Il s’agit à la fois de délimiter le sujet à mettre en discussion et de s’assurer que la collectivité dispose des marges de manœuvres suffisantes pour mettre en œuvre les mesures proposées.

Garantir la représentativité sociologique et géographique de l’assemblée.

C’est la condition sine qua non de sa légitimité. Une Convention basée sur le volontariat perd tout son intérêt, car elle risque de reproduire les biais de représentativité qu’elle est censée dépasser.

Valoriser les controverses et les témoignages.

Au-delà des mesures proposées, chaque Convention vaut aussi pour les débats qu’elle suscite, pour le récit sur l’expérience vécue des politiques publiques, et pour la définition de ce qui est considéré comme juste et pertinent. Pour les élus et les services, il s’agit donc de se placer en position d’écoute et pas uniquement comme destinataire d’un énième rapport.

Ouvrir les débats sur l’extérieur.

Face à des arbitrages politiques qui ressemblent souvent à une boite noire, la Convention garantit la transparence des débats. Il s’agit en cela d’une expérience démocratique, qui montre que la recherche de l’intérêt général s’effectue toujours à tâtons. Cela suppose d’abord que les débats de la Convention soient aussi repris à l’extérieur : comme pour la COP, il faut un in et un off. Pour que la discussion soit élargie, cela nécessite aussi de soumettre au vote les propositions formulées, soit avec les élus du territoire (en conseil municipal ou communautaire), soit avec l’ensemble des citoyens via un référendum local.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Des Etats Généraux pour faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Par rapport à la COP et au Grenelle, les Etats Généraux sont davantage un espace de discussion que de négociation. C’est surtout sur des sujets émergents que les Etats Généraux font la preuve de leur utilité, quand le jeu d’acteurs n’est pas encore stabilisé. Ils permettent de réunir au sein d’une même démarche des acteurs très hétérogènes (publics et privés, économiques et associatifs, petites structures et grands groupes) et de croiser les points de vue pour construire une compréhension commune de la situation, des initiatives existantes à valoriser et des problèmes persistants à résoudre.

Mais il est bien souvent difficile de dépasser le stade du diagnostic, pour établir une feuille de route qui engage chacun des participants. Lorsque la dynamique prend, les Etats Généraux ont donc vocation à basculer sur un autre dispositif : un Grenelle si les parties prenantes sont en capacité de déboucher sur des mesures concrètes, ou une COP si les discussions portent sur des objectifs à moyen terme. Si on en arrive à la 10e édition des Etats Généraux, c’est que le dispositif n’a pas fonctionné.

A quoi pourraient ressembler des Etats Généraux de la transition ?

Les collectivités ont l’habitude d’organiser des Etats Généraux, pour engager le dialogue avec les forces vives du territoire et favoriser leur interconnaissance. Ces démarches butent néanmoins sur un cloisonnement par secteur thématique, au risque d’en rester à une addition de mondes clos où chaque Vice-Président réunit les acteurs de sa délégation (des Etats Généraux de la culture, des Etats Généraux de l’école, des Etats Généraux de l’industrie, etc). Pour impulser la transition écologique, tout l’enjeu consiste à passer à des Etats Généraux plus écosystémiques, capables d’organiser le croisement entre des acteurs qui n’ont pas l’habitude de se côtoyer. Pour les élus et services, il s’agit aussi de se décentrer pour mieux cerner la valeur-ajoutée de la collectivité par rapport aux initiatives portées par les autres acteurs.

Les Etats Généraux constituent l’outil idéal pour aller explorer les angles morts de la transition ; tous ces sujets laissés orphelins car ils sont au croisement de plusieurs champs sectoriels et/ou que personne n’en porte la responsabilité. Par exemple, les Métropoles gagneraient à organiser des Etats Généraux de la précarité écologique pour favoriser le dialogue entre les acteurs de l’écologie et ceux du social. Que ce soit au sein des services comme de la société civile, le dialogue entre ces deux mondes reste encore embryonnaire et peine à déboucher sur des chantiers d’action publique. On pourrait aussi imaginer des Etats Généraux locaux de l’alimentation. Alors que l’édition nationale s’était focalisée sur la négociation entre producteurs et distributeurs (en ce sens elle correspond davantage à un Grenelle), les Etats Généraux auraient l’intérêt de croiser la question agricole avec les enjeux de santé publique, d’accessibilité alimentaire et des modes de consommation. Une telle démarche se rapproche de la philosophie des Grands Débats déployés par la Métropole de Nantes sur la transition énergétique ou la longévité.

Les Etats Généraux peuvent aussi être l’occasion d’accorder plus de place aux vivants non-humains, dans le prolongement de l’expérimentation Make It Work  organisée par Bruno Latour quelques mois avant l’accord de Paris ou du Parlement de Loire initié par le POLAU. S’il est encore difficile d’intégrer la faune et la flore à la table des négociations (dont le cadre reste défini par les humains), il devient indispensable de considérer les diverses formes du vivant comme des parties prenantes incontournables de la transition écologique et sociale. On pourrait imaginer des Etats Généraux de la pollinisation ou des Etats Généraux de la fraicheur urbaine : les spécialistes des arbres et des abeilles y cotoieraient des promoteurs immobiliers, le service de la voirie et des espaces verts, les grands propriétaires terriens, les pompiers, etc. Les Etats Généraux seraient alors la scène d’expression des écosystèmes vivants, pour souligner l’importance et la vulnérabilité des fonctions qu’ils assurent et travailler à leur résilience. On aurait alors des Etats Généraux de la chenille processionnaire dans les Landes ou le Morbihan, des Etats Généraux de la Forêt dans le Morvan ou à Paris ; des Etats Généraux du sol vivant dans les plaines agricoles ou au cœur des agglomérations, etc.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Organisateur des Etats Généraux, les élus locaux assurent un rôle d’entremetteur, voire de traducteur, pour faciliter le dialogue entre des acteurs qui se connaissent mal et ne parlent pas toujours le même langage. En hôte de qualité, il faut savoir recevoir (la convivialité est un facteur de réussite décisif), composer un plan de table qui mette tout le monde à l’aise, engager les présentations puis savoir se retirer quand le dialogue a pris… Le rôle des élus consiste aussi à faire prendre conscience à ces participants hétérogènes voire bigarrés qu’ils appartiennent tous à un territoire commun, qu’ils ont des liens et des interdépendances en partage ; bref, qu’ils ont des choses à se dire.

Trois conditions de réussite

Implication collective des élus et des services.

La mobilisation collective est nécessaire pour éviter que les Etats-Généraux ne soient réduits à un silo sectoriel mais qu’ils favorisent au contraire le croisement entre des sphères d’acteurs éloignées.

Co-portage des Etats Généraux avec les principales parties prenantes.

Dans un Grenelle, le champ de la collectivité. L’acteur public ne constitue qu’un acteur parmi d’autres. S’il est à l’origine de l’invitation, il doit aussi savoir s’effacer pour que les échanges entre participants puissent opérer. C’est lorsqu’ils ont cessé de s’adresser au Roi pour établir le Serment du Jeu de Paume puis la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen que les Etats Généraux de 1789 sont entrés dans l’histoire.

Viser le qualitatif plutôt que le quantitatif.

La réussite des Etats Généraux ne se mesure pas au nombre de personnes mobilisées, mais à leur capacité à susciter le dialogue entre des acteurs qui ne s’étaient jamais parlé et à faire émerger des convergences imprévues.

Accepter que les Etats Généraux ne vont pas forcément déboucher sur un plan d’action.

Cela prend du temps de se connaître, et à vouloir aller trop vite on risque parfois de mettre à mal la dynamique. A ce stade, la prise de conscience des interdépendances et l’identification d’enjeux communs priment sur la définition d’une feuille de route opérationnelle.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Le Grenelle partage avec les COP le fonctionnement multiléral des négociations. Mais deux caractéristiques les distinguent. A la différence des COP annuelles, le Grenelle correspond à un dispositif ponctuel. Ciblé sur un problème donné (les violences faites aux femmes, le délabrement de l’hopital public…), il sert souvent à désamorcer un mouvement social ou une situation conflictuelle. Alors que les COP établissent une feuille de route à moyen terme, chaque Grenelle a vocation à déboucher sur une série de mesures à mettre en œuvre tout de suite, le tout en quelques semaines. Ambitieux et réactif, le Grenelle est un fusil à un seul coup. L’expérience du Grenelle de l’environnement illustre la difficulté à faire tenir une dynamique dans la durée.

Le Grenelle porte aussi une autre vision du multilatéralisme, plus ouvert sur la société civile. Tout l’intérêt de la démarche consiste à mettre autour d’une table une diversité d’acteurs porteurs d’intérêts divergents (souvent réunis en collèges, comme pour le Grenelle de l’environnement : Etat, collectivités locales, ONG, employeurs et salariés), qui n’ont pas forcément l’habitude d’interagir. Le Grenelle sert alors de terrain d’entente, pour identifier les points de compromis et acter certaines divergences. Ce cadre de négociation transforme le rôle de l’acteur public, qui assure seul le portage de la démarche. Le gouvernement se positionne à la fois en arbitre et en médiateur,  contrairement à la COP où chaque Etat négocie avec ses pairs.

Réuni à l’invitation du politique, un Grenelle intervient toujours en réaction à une situation conflictuelle. Le Grenelle ne prend sens que quand l’ensemble des acteurs en présence reconnaissent qu’il y a problème. Par rapport à une fonction de médiation classique, l’intérêt du Grenelle consiste à élargir les parties prenantes, à sortir d’un dialogue de sourd bilatéral par la combinaison de points de vue divergents mais pas forcément incompatibles.

A quoi pourrait ressembler un Grenelle local ?

Au niveau local comme au niveau national, un bon Grenelle découle du problème. Pour la collectivité, il s’agit donc de partir d’un point de conflit qui oppose des intérêts divergents sur le territoire. Cela peut concerner la préservation de la ressource en eau, l’usage des pesticides ou la contestation d’un projet d’aménagement. Le Grenelle constitue l’outil idéal pour impulser une dynamique constructive face à l’abandon probable de nombreux projets d’infrastructures, comme Europacity ou l’Anneau des Sciences lyonnais. A partir du problème, il s’agit d’identifier l’ensemble des parties prenantes concernées, directement ou indirectement ; puis de construire un cadre de négociation neutre et limité dans le temps, pour inviter chaque acteur à s’engager sur une série de mesures concrètes à mettre en place immédiatement.

La principale vertu de l’outil Grenelle consiste à poser les bases d’un dialogue (écologique et) social à l’échelle du territoire. C’est aussi son principal point faible, car les interlocuteurs ne sont pas toujours structurés à l’échelle locale : les chambres consulaires sont peu représentatives, les organisations syndicales sont peu présentes, les mouvements associatifs sont fragmentées. Comment identifier les corps intermédiaires avec qui engager la négociation ? La question est d’autant plus ardue que le défi écologique implique d’autres parties prenantes que les acteurs habituels du dialogue social : les opérateurs urbains, les ONG environnementales, les défenseurs de la faune et la flore, etc.

Par rapport à une démarche nationale, le Grenelle local aurait néanmoins plus de facilités à identifier les acteurs concernés. Les collèges seraient constitués de manière ascendante à partir des acteurs de terrains, pour contourner les limites des corps intermédiaires locaux. D’où l’importance de partir sur un problème ciblé (plus le problème est large, moins ses parties prenantes sont identifiables). La collectivité a alors un rôle important à jouer pour atténuer les décalages entre les parties en présence, en termes de ressources comme de fragmentation. Pour qu’un Grenelle fonctionne, il faut que chaque collège dispose d’un poids équivalent dans les négociations (un peu comme dans les procédures judiciaires, où la parole du plaignant et celle de l’accusé sont traitées à égalité). Si on reste sur l’exemple de l’usage des pesticides, le dialogue doit pouvoir croiser la(les) position(s) des agriculteurs avec celle(s) des riverains, celle(s) des défenseurs de la biodiversité et celle(s) des fabricants de produits phytosanitaires.

Pour dépasser les jeux de postures et les oppositions de principe, les Grenelles locaux auraient tout intérêt à ancrer le débat sur des situations concrètes au lieu d’aborder trop vite des enjeux macro. Il s’agit de poser le problème à partir du terrain, en adoptant le point de vue des usagers et en soulignant leur diversité. Qu’aurait donné le Ségur de la Santé si on avait abordé la situation de l’hôpital du point de vue d’un.e infirmier.e, du point de vue d’un.e patient.e atteint.e d’une maladie chronique ou du point de vue d’un.e gestionnaire de lits ?

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Pour garantir le succès d’une démarche Grenelle, les élus locaux doivent endosser le rôle de médiateur. Les élus interviennent alors que le problème est déjà là, pour le remettre en perspective, s’assurer que l’ensemble des parties prenantes sont associées à la négociation et pour inviter chaque participant à adopter une posture constructive.

Alors que le GIEC ou la COP suppose un portage collectif, le Grenelle invite plutôt à privilégier un pilotage unique : mieux vaut avoir un seul arbitre. Ce partage des rôles permet aussi d’éviter aux élus d’être juges et parties. On peut d’ailleurs imaginer que des élus puissent faire partie des collèges de participants en fonction de leur délégation, déléguant le rôle d’arbitre à un élu tiers.

Quatre conditions de réussite

Assumer les divergences d’intérêts entre parties prenantes.

Initié à la suite d’une situation conflictuelle, le Grenelle n’a pas vocation à dégager un consensus mais à établir un compromis équilibré, où chaque acteur s’engage à la hauteur de ses moyens. Ce fonctionnement contraste avec la plupart des projets de territoire, qui cherchent avant tout à souligner les convergences au risque de passer sous silence les désaccords.

Accorder une grande attention à la formulation du problème de départ.

Avant d’apporter des solutions, encore faut-il partager la compréhension du problème et acter qu’il concerne l’ensemble des parties prenantes réunies. Faire preuve de diplomatie, c’est s’assurer que le langage commun du Grenelle est appropriable par l’ensemble des participants.

Souligner les interdépendances qui existent autour d’une même situation.

Le Grenelle vise à démontrer aux acteurs concernés qu’ils sont tous partie prenante du problème, et donc détenteur d’une partie de la solution.

Déboucher sur des actions concrètes et immédiates.

Le Grenelle est un fusil à un coup. Pour éviter de rater sa cible, il faut donc que les engagements pris par chaque partie prenante soient effectifs dès l’issue de la négociation.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

La Conférence des Parties est un espace de négociation entre Etats, en vue de l’adoption d’un accord international (plus ou moins ambitieux) comme le Protocole de Kyoto signé en 1997 ou l’Accord de Paris validé en 2015. Ce dispositif se caractérise par sa gouvernance horizontale et multilatérale. Chaque Etat est au même niveau et dispose d’une seule voix, ce qui a le mérite de donner la parole aux pays du Sud qui sont souvent les plus touchés par les conséquences du dérèglement climatique (Sur les apports et limites de ce fonctionnement multilatéral, voir la très bonne analyse de la journaliste du Monde Audrey Garric après l’échec de la COP 25 à Madrid). Cette absence de leadership peut constituer un facteur d’inertie, mais elle oblige aussi à mettre l’accent sur la construction des convergences.

La COP agit avant tout comme un outil de synchronisation pour relever le défi climatique, face à la fragmentation des initiatives gouvernementales. C’est un dispositif de préservation des communs, qui invite à mieux prendre en compte les externalités produites par chaque territoire et à définir leur contribution attendue. La négociation internationale s’organise autour du principe de  responsabilité commune mais différenciée : « On n’a qu’une planète qu’il nous faut préserver ensemble. Chaque Etat doit prendre sa part, mais la contribution varie en fonction de leurs moyens et de leur responsabilité historique dans la situation actuelle ».

Contrairement aux Grenelles ou aux Etats Généraux, la COP est un dispositif inter-gouvernemental. Seuls les Etats participent à la table des négociations et signent les accords. Les autres parties prenantes (ONG, entreprises, collectivités…) sont cantonnées à un rôle d’observateur, chacune essayant de mettre la pression sur les délégations gouvernementales pour orienter les échanges dans leur direction. Un peu comme à Avignon, le off est tout aussi important que le in.

Chaque COP vise à valider collectivement des objectifs chiffrés et à définir une feuille de route commune, en laissant ensuite la charge à chaque Etat de la mettre en pratique. La COP21 affirme ainsi la perspective de la neutralité carbone pour rester sur une augmentation de la température globale inférieure à 1,5°C. Les traités n’ont pas de portée opérationnelle, mais les bonnes intentions s’accompagnent de mécanismes financiers destinés à rendre possible leur mise en œuvre par l’ensemble des Etats. L’impact des COP bute néanmoins sur la faiblesse des mécanismes de sanction en cas de non-respect des objectifs. D’autant que chaque Etat conserve la possibilité de se retirer de l’accord, comme l’ont fait les Etats-Unis suite à l’élection de Donald Trump. Cette porte de sortie apparaît comme la condition de la validité des engagements, qui repose sur l’auto-contrainte.

Pour comprendre les effets des COP, il faut l’envisager comme une dynamique de longue durée.  Prise isolément, chaque COP est décevante. C’est dans l’évolution des négociations annuelles que les COP successives contribuent à déplacer la ligne de front.

A quoi pourraient ressembler des COP territoriales ?

La déclinaison des COP à l’échelle locale ne va pas de soi, tant ce dispositif accorde une place centrale aux acteurs étatiques. Appliqué aux collectivités, cet espace de négociation agit comme un outil de coordination entre des territoires voisins. C’est d’ailleurs avec une posture de Région animatrice que les Conseils Régionaux Bretagne et Centre-Val de Loire ont chacun engagé une démarche de ce type.

La déclinaison locale de la COP interroge aussi l’adéquation entre l’échelle et l’objet des négociations. L’objectif de +1,5°C a du sens à l’échelle globale car nous partageons la même planète (au niveau local, il ne s’agit pas de négocier l’objetif mais de mettre en œuvre la feuille de route). L’échelle de chaque COP dépend donc du bien commun concerné, pour limiter les effets pervers de la concurrence territoriale. On pourrait ainsi imaginer une COP des sols à l’échelle d’une aire urbaine pour tendre vers le zéro artificialisation nette ; une COP des côtes atlantique à l’échelle du GIP Littoral Aquitain pour atténuer les effets du recul du trait de côté ; une COP de la qualité de l’air à l’échelle des grandes métropoles… A chaque fois, il s’agit d’établir les responsabilités communes mais différenciées des collectivités concernées, pour tendre vers un même objectif. A l’image du zéro artificialisation nette, celui-ci doit être précis, commun et objectivable. La vertu d’une COP consiste en effet à transformer un consensus incantatoire en un protocole d’action évaluable.

Le format COP conduirait ainsi à inverser le processus d’élaboration des documents de planification, comme les PCAET intercommunaux ou les SRADDET régionaux. Au lieu d’avoir des grands schémas définis par des collectivités chefs de file et leurs services dédiés, il s’agirait plutôt d’établir des traités évolutifs, issus de la négociation annuelle entre toutes les délégations envoyées par chaque commune ou chaque EPCI. Chaque commune se retrouverait alors co-auteur et co-signataire d’un PCAET communautaire, avec la charge d’accueillir à tour de rôle la conférence annuelle. Un tel processus de diplomatie locale aboutirait sans doute à des documents moins ambitieux sur les objectifs (à l’image des COP mondiales) mais garantirait une plus forte implication de chaque territoire et une meilleure prise en compte de leurs spécificités. Ces traités accorderaient une place plus importante à la territorialisation des actions, en assumant d’ouvrir le débat sur les péréquations nécessaires pour rendre l’objectif commun atteignable par tous. Comme au niveau mondial, l’objectif consiste surtout à synchroniser les actions mises en place autour d’un objectif commun, à expliciter la contribution de chaque collectivité et à définir les mécanismes de péréquation à mettre en place pour rendre cela possible.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Avec la COP, les élus locaux se retrouvent en position de négociateurs. Sur le modèle de la diplomatie onusienne ou européenne, les élus interviennent au cours de la négociation pour débloquer les arbitrages et fixer le niveau d’engagement. Dans un fonctionnement multilatéral où chaque délégation dispose d’une voix, il leur faudra faire preuve de conviction et d’agilité pour construire des coalitions et obtenir des compromis.

Quatre conditions de réussite

L’échec de la COP 25 à Madrid rappelle que la Conférence des Parties est loin d’être une solution miracle. Pour qu’une COP territoriale puisse contribuer à accélérer la transition, plusieurs conditions devront être réunies :

S’engager dans un processus régulier

Chaque négociation annuelle s’inscrit dans le prolongement des précédentes. C’est là la principale différence avec les démarches plus classiques de projets de territoire : l’exercice se reproduit chaque année. Chaque édition permet d’approfondir un aspect particulier des négociations et d’actualiser les engagements.

Jouer le jeu de la gouvernance horizontale.

La COP fonctionne sur la logique de « l’inter », et non du « supra » (en ce sens, elle se rapproche des inter-SCOT ou des pôles métropolitains). Ce processus de négociation collective nécessite un leadership coopératif. Chaque édition est accueillie par un territoire différent, qui en assure la présidence à tour de rôle. Cette organisation tournante renforce les liens entre les acteurs mobilisés, au sein des collectivités comme au sein des forces vives qui se retrouvent chaque année pour faire le point sur l’avancée des négociations.

Se focaliser sur un objectif et un calendrier commun.

Au lieu de vouloir aborder l’ensemble des enjeux du territoire et de rester flou sur l’horizon visé. C’est le cadrage de l’objectif qui permet de passer du vœux pieu à un protocole d’action partagé. Ce qui suppose aussi d’aborder de front la question des ressources allouées à la mise en œuvre du protocole, en termes de financement et d’ingénierie.

Publiciser les débats pour donner du poids aux engagements pris.

Concentrer les négociations sur une semaine et sur un seul site : la recette est basique, mais participe de la capacité des COP à catalyser le débat, en mobilisant largement l’attention médiatique et la mobilisation citoyenne. Ce format contraste avec les COPIL discrets d’adoption des PCAET.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Le GIEC (Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat) est surtout connu pour ses rapports réguliers qui décrivent un état de la situation climatique actuelle et future, à partir d’un travail de revue de la littérature scientifique. En compilant toutes ces études, il s’agit d’aller au-delà des controverses entre experts pour formuler des prévisions les plus fiables et précises possibles. Le premier rapport du GIEC publié en 1990 a par exemple servi à établir scientifiquement la responsabilité humaine du changement climatique. Sur un sujet marqué par l’intensité des polémiques et des conflits d’intérêt, la vertu du GIEC repose sur la formule « les scientifiques le disent. »

Le GIEC n’est pourtant par un laboratoire de recherche. C’est une instance onusienne. Son bureau est composé de scientifiques (issus des cinq continents), mais son Assemblée Générale reste pilotée par les Etats-membres. Ce qui en fait à la fois sa faiblesse et sa force. Le programme de travail du GIEC reste ainsi dépendant de la bonne volonté des gouvernements, d’autant que les décisions sont prises par consensus. Les Etats sont signataires du « résumé pour décideurs », co-produit à l’issue de chaque rapport. S’il conduit parfois à atténuer le propos, ce processus renforce aussi la responsabilité des gouvernements quant aux informations transmises. Un peu comme quand on doit cocher la case « j’ai pris connaissance de ces informations » après une série de clauses écrites en tout petit, avant de signer un contrat.

Le « résumé pour décideurs » illustre le rôle d’interface et de traduction assuré par le GIEC. C’est un outil de dialogue, qui vise à passer du champ scientifique au champ politique à travers la formulation de conclusions scientifiques « policy relevant, but not policy prescriptive » (pertinentes pour l’action publique mais non-prescriptives). En eux-même, les rapports du GIEC n’obligent personne ; ils n’ont pas de pouvoir de contrainte. Ils constituent plutôt une ressource, qui ne sert que si d’autres acteurs s’en emparent. C’est tout le propos porté par Greta Thunberg et les Marches pour le Climat, qui consistent à s’adresser aux gouvernements et aux entreprises en disant : « écoutez les scientifiques et tirez-en les conséquences par des actes ».

En résumé, la réussite d’un GIEC et sa capacité à orienter le passage à l’action repose sur la visibilité de ses productions : les constats doivent devenir suffisamment audibles pour devenir incontournables. Un GIEC confidentiel n’aurait aucun intérêt.

A quoi pourraient ressembler des GIEC locaux ?

Tout comme les gouvernements nationaux, l’action publique locale a besoin de s’appuyer sur les connaissances scientifiques pour prendre la mesure du problème comme son degré d’urgence, et pour hiérarchiser les réponses à apporter. Pour ce faire, plusieurs formats sont possibles.

Une première logique, descendante, vise à faire atterrir localement les constats et prévisions élaborés par le GIEC pour accompagner la montée en compétence des élus locaux sur les enjeux climatiques. En partant des rapports internationaux, on pourrait imaginer reproduire l’exercice du « résumé pour décideurs » à l’échelle de chaque territoire (une région et/ou une intercommunalité). L’élaboration de ce résumé donnerait lieu à une séance de négociation entre une délégation de scientifiques membres du GIEC et les élus/services de la collectivité pour sélectionner les conclusions les plus pertinentes sur chaque territoire, dont ils seraient ensuite les signataires. Faire signer les maires au pied des prévisions sur l’évolution probable de la température à l’horizon 2100 ou des conséquences de la fonte du permafrost ?! Un peu surréaliste à première vue, cette mesure pourrait pourtant être un levier efficace pour accroitre la prise de conscience locale des dérèglements climatiques sur le temps long et de leurs effets territoriaux à court terme.

La deuxième logique est ascendante, dans le prolongement de l’initiative engagée par la Métropole de Rouen en partenariat avec le WWF. Elle consiste à reproduire la méthode du GIEC pour consolider les analyses produites sur le territoire. Les diagnostics sur les enjeux climatiques sont nombreux, mais cette littérature grise produite lors des différents documents de planification reste souvent peu audible. Chaque GIEC local n’aurait pas pour fonction de produire des études supplémentaires, mais de valoriser les connaissances existantes et d’en renforcer la crédibilité et la lisibilité. On pourrait imaginer que cette activité devienne une fonction des Agences d’Urbanisme. Au croisement du monde de la recherche et de l’action publique, elles sont en effet bien placées pour assurer ce rôle de traduction et coordonner l’élaboration négociée d’un « résumé pour décideurs ». Les agences pourraient aussi favoriser le dialogue entre sciences dures et sciences sociales, pour cibler les GIEC locaux sur l’analyse des impacts économiques et social des dérèglements climatiques décrits par le GIEC et de la perte de biodiversité analysée par l’IPBES.

Il existe une troisième logique, inspirée des sciences participatives. Le GIEC local aurait alors pour objectif d’impliquer les acteurs du territoire (agriculteurs, habitants, services communaux des espaces verts, etc.) dans la production d’expertise sur la situation écologique du territoire. C’est ce qui a été mis en place par AcclimaTerra en Nouvelle Aquitaine avec la collecte des « savoirs d’acteurs ». Cette méthode a l’avantage de produire une analyse plus située et incarnée que les sobres rapports du GIEC. Telle une vigie collective, elle invite chaque habitant à devenir un porte-parole des vulnérabilités écologiques de son territoire.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus sont les principaux destinataires de ce travail de synthèse. Ils interviennent en amont pour exprimer leur besoin d’expertise (via la co-définition du programme de travail) et en aval pour transformer des interpellations scientifiques en action publique effective. A travers la signature du « résumé pour décideurs », les élus s’engagent à prendre connaissance des éléments produits.

Quatre conditions de réussite

La mise en place de GIEC locaux a pour vertu de ramener le temps long dans l’action publique locale et d’améliorer la compréhension du défi climatique sous ses différentes facettes. Mais pour que l’idée vale la peine, plusieurs conditions sont à avoir en tête.

La stabilité du dispositif et sa régularité.

Le GIEC mondial a mis plusieurs décennies pour devenir un rendez-vous reconnu et attendu. Il en sera de même au niveau local. Créer un GIEC sur un territoire, c’est s’engager à ce que cette organe puisse survivre à un changement de priorité… ou d’exécutif. L’intérêt de ces rapports scientifiques découle de leur capacité à se mettre à distance de la conjoncture politique locale, pour donner à voir des évolutions structurelles.

L’implication de tous les élus locaux.

Le « résumé pour décideurs » est un exercice politique, d’où l’importance de la signature apposée par chaque collectivité en conclusion du document. Un GIEC intercommunal devra tout faire pour impliquer l’ensemble des élus, y compris celles et ceux qui sont le plus éloignés de la question. Par exemple, le résumé aura plus d’impact s’il est signé par chaque maire de l’intercommunalité que par le Vice-Président en charge de la transition. C’est un exercice collectif, qui fonctionne par le dialogue qu’il suscite entre les territoires impliqués.

La méthode de la consolidation scientifique.

Le rapport du GIEC n’est pas une étude : c’est un exercice de synthèse et de validation scientifique, pour donner du poids à un nombre limité de constats. Si le GIEC local aboutit à la production d’un énième diagnostic par un bureau d’études spécialisé, alors la démarche sera passée à coté de l’objectif.

La mise en commun des connaissances.

A l’inverse des diagnostics techniques, les rapports du GIEC ont une vocation grand public. Ils s’adressent autant aux décideurs qu’aux médias et aux mouvements associatifs. Pour que la formule « les scientifiques le disent » puisse opérer efficacement, encore faut-il que leurs énoncés soient largement partagés.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Giec, COP, Grenelle… Quels outils pour amplifier la transition écologique dans les territoires ?

COP 26 territoriales, Grenelles du Monde d’Après, Conventions citoyennes locales, Etats généraux de la résilience… Les appels à la mobilisation générale se multiplient. Vainqueurs d’un scrutin à l’abstention sans précédent, confrontés au défi de la transition écologique et sociale dans un contexte de crise économique, nombre d’élus veulent s’inspirer des dispositifs (inter)nationaux pour engager une dynamique de transformation collective des territoires.

On ne peut que s’en réjouir. Pour l’action publique locale, la transition écologique et sociale nécessite d’initier de nouvelles formes de coopération et de s’ouvrir sur d’autres acteurs. Mais comment s’assurer que ces annonces volontaristes aillent au-delà du coup de com’ sans lendemain ?

A Partie Prenante, on a choisi de prendre ces propositions au sérieux. En essayant d’abord d’y mettre un peu d’ordre, pour mieux cerner les spécificités de chaque outil. Entre les Grenelle, les COP et les Etats généraux, on finissait par s’y perdre un peu. Ces appellations ne sont pourtant pas synonymes : elles correspondent chacune à un format, à une histoire et à un mode de gouvernance distincts. Il s’agit moins de savoir quel est le dispositif idéal, que de sélectionner à chaque fois le bon outil en fonction du contexte et des objectifs affichés.

Nous avons aussi cherché à en interroger leur déclinaison possible au niveau des territoires. Qu’est-ce qui change dans un GIEC ou un Grenelle lorsqu’ils deviennent territoriaux ? Le passage à l’échelle locale ne suffira pas à lui seul à dépasser les limites observées au niveau gouvernemental et international.

Ce travail, qui avait été initié pendant le confinement pour alimenter nos missions en cours sur la gouvernance locale de la transition, s’est progressivement transformé en un panorama d’une dizaine de pages (on a pourtant essayé d’être synthétique). Il mériterait d’être étayé par un dialogue plus poussé avec les porteurs de ces dispositifs. Nous avons cependant décidé d’en publier la version de travail, pour en faire un commun accessible à tous. Il est en ligne ci-dessous. N’hésitez par à vous en saisir, à nous faire part de vos retours critiques et à le diffuser autour de vous.

Sommaire du panorama

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Transition écologique et action publique : prendre soin des interdépendances

Passionnée par l’application des approches systémiques, Mathilde François a rejoint Partie Prenante en janvier 2020. Avec son regard d’ingénieure agronome, elle porte un regard décentré sur l’action publique locale et ses défis face à la transition écologique. Un défi qu’elle résume en une formule inspirée de Baptiste Morizot : prendre soin des interdépendances. Après avoir interrogé des acteurs qui travaillent aux cotés ou au sein des collectivités territoriales pour la transition écologique, elle en livre ici les différentes déclinaisons possibles.

L’action publique locale est face à l’obligation légale de mettre en œuvre la transition écologique avec des Plans Climats alignés sur la Stratégie Nationale Bas Carbone. Elle doit pour cela contourner des freins structurels : quitter un fonctionnement en silo, s’extraire d’une action publico-centrée et articuler différents périmètres. En croisant des témoignages de terrain, il s’avère qu’une piste sérieuse pour contourner ces difficultés consiste à prendre soin des interdépendances.

Chaussons nos lunettes d’écologue. Intéressons nous aux interactions entre les acteurs qui le composent, ainsi qu’avec leur milieu. En portant ce regard sur l’action publique locale et son territoire, il apparait que nos vulnérabilités face au changement climatique et à la perte de la biodiversité sont sous-estimées et déconnectés les unes des autres. Elles pourraient cependant être incarnées si on leur trouvait des porte-paroles. Petits gestes et grands plans stratégiques semblent opposés, mais peuvent être réconciliés quand l’action publique locale se met à l’écoute et en appui des initiatives du territoire. En parallèle, les services en interne aussi trouvent à assumer leurs interdépendances en décloisonnant les méthodes de travail.

Les vulnérabilités ont besoin de porte-paroles

Les modifications de l’environnement (climat et biodiversité) sont difficiles à prendre en compte tant qu’elles ne se traduisent pas significativement dans le cadre de vie des habitants.  Il est donc essentiel de les rendre visible pour une mise en mouvement de la politique locale. Sans témoignages tangibles, une action environnementale pourrait avoir l’air d’être menée au détriment de l’amélioration des conditions de vie des habitants.

Or les vulnérabilités du territoire ont peu de porte parole. Pourtant, les témoins directs existent. Certaines professions pourraient être ciblées. Les agriculteurs pourraient être des porte parole privilégiés. Sentinelles des écosystèmes s’ils ont cette sensibilité, ils peuvent témoigner des sécheresses, de la baisse de pollinisation, de l’érosion des sols et de la perte de rendement.

Interrogé à ce sujet, Domitien Diétrie de la Communauté d’Agglomération du Muretain témoigne « Nous avons encore du mal à connecter les vulnérabilités des agriculteurs à celles des consommateurs. Surement pour cause de faible consommation ou distribution locale.» En effet, les chaines de valeur dépassent largement les limites du territoire et les agriculteurs en distribution classique ne sont pas investis comme témoins. Nous avons un enjeu collectif à identifier et entendre ces témoignages.

Sous-estimer les interdépendances aggrave la vulnérabilité des territoires et de ses habitants

Pour prendre correctement la mesure des vulnérabilités, il est essentiel de souligner leurs interdépendances. C’est-à-dire s’interroger sur la manière dont elles s’influencent les unes les autres, et parfois s’amplifient.

Apolline Faure du cabinet Transitions illustre « La connexion entre urgence climatique et vulnérabilités sociales et économiques doit être concrétisée. Les ménages les plus modestes sont souvent ceux qui logent dans des passoires thermiques. Si ces logements ne sont pas rénovés, imaginez que face aux canicules leurs occupants se mettent tous à acheter des climatiseurs… ». On assisterait alors à un rebond des consommations énergétiques, donc à une aggravation du changement climatique, tout en enfermant davantage ces familles dans une situation de précarité énergétique.

Les acteurs aussi sont interdépendants. Les vulnérabilités des uns impactent les autres par ricochet. Aurélien Boutaud souligne cette situation paradoxale : « Les territoires ruraux, parfois en difficulté financière, défendent la voiture comme mode de transport et c’est logique vu leurs contraintes. Mais à long terme, la structure des territoires sera de plus en plus vectrice d’inégalités. Elle conditionne les mobilités qui devront être réduites.» Ce qui impacterait les accès à  la culture, aux services médicaux… Il s’agit donc de donner à voir ces interdépendances pour les prendre en compte dans les décisions.

Dans les territoires, se mettre à l’écoute des initiatives extérieures à la collectivité

Des initiatives concrètes sont mises en oeuvre dans les territoires, hors des murs de l’action publique. Elles sont portées tantôt par des associations ou des entreprises, ou encore par des particuliers. L’action publique a un enjeu à se rendre attentive à ces initiatives pour leur venir en appui. Domitien Diétrie partage la nécessité d’un diagnostic des autres acteurs et de leurs projets mais constate la difficulté de mise en œuvre. « Par manque de moyens surement, nous avons peu d’occasions en tant que collectivité d’être caisse de résonance des initiatives du territoire. »

Mais comment trouver la juste posture pour les collectivités locales ? Au-delà d’un apport financier ou d’une mise à disposition de lieu ou d’ingénierie, il est possible de co-porter des projets. Nikola Jirglova du Labo de l’ESS, chargée de mission pour l’étude Dynamiques collectives de transitions dans les territoires, souligne l’intérêt de la dynamique partenariale initiée pour le projet de la Chantrerie à Nantes. Au sein d’une Zone d’Activité Commerciale, des acteurs économiques se sont regroupés avec des acteurs de la recherche pour mettre en œuvre une chaufferie bois mutualisée. D’autres projets connectés à la transition écologique (éolien, mobilité…) ont suivi, co-portés avec la collectivité. Point important : les porteurs-euses de projets ont impliqués les élus.e.s très tôt. L’investissement public était logique ensuite et ne ressemblait pas à une demande de financement sortie du chapeau. Le président de l’association de la Chantrerie soutient l’importance d’établir  « un rapport de force bienveillant avec les élus » rapporte Nikola Jirglova.

Cependant, l’inclusion d’acteurs extérieurs à l’action publique n’est pas systématiquement gage de bonne coordination. Un groupe local coordonné par le Réseau Action Climat et Alternatiba à Paris s’était lancé dans un comité de suivi du Plan Climat parisien. Ils en sont finalement partis, les documents techniques s’étant avérés difficilement appropriables. Zoé Lavocat du Réseau Action Climat, qui accompagne les groupes de citoyens s’interroge sur le risque pour eux d’être réduits à un rôle de simple caution citoyenne.

De ces retours d’expérience, on comprend qu’il s’agit pour l’action publique de susciter l’action collective. Ou de la soutenir quand elle se met en place. Coté juridique, Nikola Jirglova plaide pour une sensibilisation aux Société de Coopération d’Intérêt Collectif auprès des agents et élus locaux : «La SCIC est tout à fait sous employée alors qu’il s’agit d’une forme juridique qui favorise clairement la coopération publique-privée.»

Au sein des collectivités, sortir la transition du service environnement

C’est aussi au sein des collectivités que les interdépendances sont sous-estimées et qu’il faudrait en prendre soin. Comment éviter une transition cloisonnée et cantonnée à l’entrée environnementale ? L’élaboration des Plans Climat ou Projets de Territoire ces dernières années s’est révélée une sensibilisation efficace en ce sens. « Elle a mobilisé régulièrement des élus et des agents hors des thématiques dites environnementales autour du sujet de la transition écologique, efficacement.» témoigne Domitien Diétrie.

Parmi les leviers pour activer des habitudes de travail en transdisciplinarité, on peut aussi compter sur l’arrivée d’une jeune génération de techniciens selon Apolline Faure. « L’intégration de l’urgence climatique à leur travail ne leur demande pas de remettre en cause des systèmes que d’autres générations perpétuent depuis des dizaines d’années. » En effet, les chargé-e-s de mission transition se heurtent encore souvent à l’organisation. «Le décloisonnement dans la fabrique des politiques publiques demande d’inventer des modalités de travail qui sont souvent en dehors de la fiche de poste» affirme Nikola Jirglova.

Les outils de décloisonnement existent et peuvent le faire advenir « d’en haut » comme « d’en bas ». Un exemple de dispositif consiste à outiller le ou la chargé-e de mission pour lui permettre d’aller frapper aux portes des différents services et des différentes communes. Zoé Lavocat rapporte l’exemple de la Communauté d’Agglomération du Grand Auch où le chargé de mission du PCAET a utilisé la grille Climat Pratic concernant les avancements avec chacun des services techniques. « Il semble que ça ait permis de construire un cadre commun. Ce dispositif repose sur la motivation des chargés de mission, mais les résultats sont tellement lisibles par les graphiques de l’outil que ça rend la transition concrète. »

Autre stratégie de décloisonnement à Clermont Auvergne Métropole qui a créé avec tous les services un document unique, le Schéma de Transition Ecologique et Energétique. Mensuellement, des Commissions Métropolitaines Elargies réunissent élu-e-s, agent-e-s et partenaires pour échanger sur ce que les décisions impliquent pour chaque portefeuille. « Ce dispositif vise à éviter que le PLUI-H n’empêche la mise en œuvre du projet de transition énergétique par exemple. » souligne Apolline Faure.

Enfin, l’articulation entre les démarches va jusqu’à la transterritorialité. Les territoires voisins sont interdépendants. Par exemple, l’intégration au réseau de nouveaux projets d’électricité renouvelable peut être un problème quand le territoire voisin a déjà installé de nombreuses éoliennes. Sous estimer ces interdépendances en luttant contre le changement climatique fait apparaître des vulnérabilités nouvelles. Comme des concurrences entre les territoires pour les mêmes ressources renouvelables. C’est un effet rebond. Apolline Faure et Charles Adrien Louis du cabinet B&L évolution et auteur du rapport Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ? font le même constat « On voit se développer des filières de bois matériaux, des chaufferies, mais d’ici 5 à 10 ans on se retrouvera en tension sur la ressource parce que le territoire de l’autre coté de la forêt fait la même chose ! De même pour le foncier… »

Faire face à l’urgence climatique, c’est prendre acte que chaque champs d’intervention sectoriel dépend des autres : l’écologie dépend du développement économique pour que la transition devienne effective, l’économique et le social dépendent de l’environnement pour renforcer leur résilience… Et les territoires dépendent les uns des autres. Le manque de coordination trans-territoriales mène à une concurrence pour les ressources, au lieu d’en inclure les limites. Et le manque de prise en compte des interdépendances amplifie les vulnérabilités.

Personnes interviewés et ressources pour aller plus loin :

> Aurélien Boutaud, du cabinet de conseil Aboco. Voir son ouvrage sur les Limites planétaires publié dans la collection Repères aux éditions La Découverte avec Natacha Gondran.

> Domitien Diétrie, DGS de la communauté d’agglomération du Muretain. Voir sa veille active sur LinkedIn.

> Apolline Faure, du cabinet de conseil Transitions. Voir leur Guide pour une coopération urbain-rural en matière de transition énergétique, très utile pour passer à l’action.

> Nikola Jirglova, du Labo de l’ESS. Voir leur étude de 2020 sur les Dynamiques collectives de transitions dans les territoires.

> Zoé Lavocat, du Réseau Action Climat. Voir notamment leur veille sur Les initiatives de l’action publique locale face à la crise sanitaire à maintenir pour faire face à la crise climatique.

Charles-Adrien Louis, du cabinet B&L évolution. Pour prendre la mesure des enjeux, lire leur analyse étayée sur Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ?

Les élections, ça sert (aussi) à politiser l’action publique locale

Dans leur cadre de leur dossier sur les municipales de 2020, nous avons répondu aux questions du Courrier des Maires. L’occasion de revenir sur l’importance de cette séquence électorale pour mettre en débat des enjeux trop souvent considérés comme techniques. Une élection, ça ne sert pas qu’à désigner des vainqueurs… La version intégrale de l’interview est en accès libre sur le site du Courrier des Maires. En voici quelques extraits

Mettre en débat pour rendre l’action possible

Si les équipes de campagnes ne parviennent pas à mettre en débat les points de clivage et à les faire arbitrer dans les urnes, les futurs exécutifs risquent de s’y casser les dents par la suite. Cette maturation de l’opinion publique locale s’avèrera stratégique pour la suite de la mandature. Que faut-il mettre en discussion avant le vote pour garantir la capacité d’action de la collectivité sur le prochain mandat ? Voilà la question que devraient (aussi) se poser les aspirants-maires.

Repartir des besoins plutôt que des solutions

Les candidats devraient objectiver les pratiques des habitants de leurs villes et les besoins des usagers des services publics avant de dévoiler leurs programmes. A annoncer des solutions dans la précipitation pour mieux se démarquer, on prend le risque de multiplier les fausses bonnes idées.

On le voit sur les services publics, où le premier réflexe des candidats est de promettre un nouvel équipement. Mais est-ce bien en phase avec les besoins des usagers ? Faut-il ouvrir à tout prix une nouvelle médiathèque ou ajuster les horaires d’ouverture de la structure existante ? Faut-il se battre pour conserver une école à moitié vide ou maximiser son potentiel en l’ouvrant davantage sur la commune, par exemple en y intégrant la maison des associations ou en accueillant les distributions de panier d’une AMAP ?

(…) Partir des besoins suppose aussi de prendre en compte la diversité de la population. Beaucoup d’élus ont du mal à intégrer les demandes des plus mobiles, moins ancrés dans leur commune de résidence, ou de publics plus éloignés de l’action publique comme les adolescents. Eux aussi ont pourtant besoin d’action publique pour se déplacer, pour développer leurs loisirs ou pour préparer leur orientation professionnelle. Principalement en contact avec des habitants âgés, la plupart des élus n’ont qu’une vision partielle et biaisée des attentes de leur population, qui les poussent à mettre l’accent sur la sécurité ou la fiscalité locale.

 

Le rôle de la société civile dans la campagne

Les candidats ont une responsabilité évidente, mais le choix des thématiques qui seront mises en débat au cours des prochains mois ne dépend pas uniquement du politique. La capacité des candidats à aborder ou non tel ou tel sujet conflictuel dépend étroitement de leur maturation par une diversité d’acteurs à la fois locaux et nationaux – fonctionnaires, chercheurs, consultants, journalistes, acteurs associatifs, etc. Les élus sont principalement là, en réalité, pour avaliser des rapports de force déjà existants, qui traversent et divisent la société. De ce point de vue, je suis curieux de voir comment les sociétés civiles locales vont s’emparer du défi climatique pour interpeller leurs élus.

Retrouvez l’intégralité du dossier « Municipales 2020 : ces thèmes de campagne qui vont s’imposer » et l’actualité des collectivités locales sur le site du Courrier des Maires.

Ces cinq sujets qui vont animer les prochaines municipales

Urbanisme, démocratie, écologie : quels sont les principaux enjeux qui vont animer le débat lors des élections municipales de 2020… et structurer la prochaine mandature ? A l’invitation de Médiacités, nous en avons identifié cinq. Cinq questions qui montrent que si les candidats se tiennent à distance des étiquettes partisanes, les municipales ne sont pas exempts de clivages politiques ! La version intégrale de la tribune est à retrouver ici.

1/ La stratégie de peuplement : qui veut-on accueillir en ville ?

La hausse accélérée des prix de l’immobilier rend l’accès aux centres urbains de plus en plus sélectif. En limitant les constructions nouvelles, le refus de la densification va encore accentuer cette tendance. Pour ne pas subir cette évolution sociologique, les métropoles doivent mieux cerner les types de population qu’elles souhaitent conserver ou accueillir.

Le terme « stratégie de peuplement » a longtemps été tabou, tant il était associé à des stratégies électoralistes de nouveaux élus pour transformer la sociologie de leurs villes et conforter ainsi leur assise politique. Peu de maires font la publicité de ce pouvoir qui est le leur. Ils lui préfèrent généralement celui, plus flou et plus consensuel, de « mixité sociale. »

Lors des dernières municipales, les quelques discussions s’y référant se sont focalisées sur la seule part de logements sociaux.  Au-delà des HLM, comment les candidats se positionnent sur d’autres leviers tels que le contrôle des loyers, la régulation des prix de sortie, le développement de l’habitat coopératif, etc. ?
En outre, la stratégie de peuplement ne se réduit pas à jouer sur l’offre de logements. Elle porte aussi sur les équipements et services. Selon qu’un élu souhaite attirer des jeunes actifs ou maintenir des familles, des personnes en situation de précarité ou des seniors isolés, il mettra en avant l’offre de loisirs, de petite enfance, la densité de l’action sociale ou le tissu associatif et les dispositifs d’aide à domicile…

2/ Le partage de l’espace public : comment cohabiter en dépit de nos différences ?

Face à la pollution de l’air et à la crise climatique, la nécessité de réduire la place de la voiture en ville commence à faire consensus. Mais les divergences persistent sur ses implications. Faut-il développer des voiries partagées ou segmenter la chaussée par types d’usages avec des espaces réservés ? Sans même attendre l’arrivée de véhicules autonomes, les métropoles doivent-elles mener la fronde contre un code de la route conçu uniquement pour la voiture ? L’opposition croissante entre automobilistes et cyclistes va-t-elle devenir un clivage politiquement structurant ?

Le partage de la voirie cristallise le défi du vivre ensemble dans tout ce qu’il a de plus trivial. La diversification des formes de mobilité et le renforcement des autres fonctions de l’espace public (végétalisation, pratiques sportives, etc.) rend la cohabitation de plus en plus tendue, et les conflits d’usages de plus en plus probables. La méthode à employer divise, elle aussi. Faut-il jouer sur le marquage au sol pour infléchir le partage de l’espace public, ou mener des travaux de voirie pour inscrire ces changements dans le temps ? La gestion en temps réel sera-t-elle à la hauteur des promesses des promoteurs de la smart-city  ?

3/ L’élargissement de la participation citoyenne : comment dépasser le seul thème du « cadre de vie » ?

La participation citoyenne est devenue un passage obligé de l’action publique locale. Le développement des budgets participatifs illustre cet engouement. Cette diffusion produit néanmoins des effets très variables selon les publics ciblés – les élites de la société civile ou celles et ceux qui ne votent pas, à commencer par les étrangers ou les jeunes – et leurs modalités d’implication.

Les élections municipales de 2020 se joueront aussi sur la capacité à élargir le spectre de cette démocratie participative, qui s’est jusqu’ici focalisée sur le cadre de vie. Face à l’évolution des modes de vie et à la transition écologique, l’implication des citoyens dans la gestion des services urbains (la mobilité, l’économie circulaire, l’énergie…) devient cruciale. On pourrait par exemple imaginer d’associer les citoyens à la construction des délégations de service public. L’exploitant du réseau de transports en commun doit-il en priorité renforcer le maillage du réseau de bus, augmenter sa régularité ou réduire les émissions carbone ? Faut-il privilégier la gratuité des transports en commun ou développer des offres ciblées sur les personnes les plus éloignées de la mobilité ? Idem pour les déchets : la demande citoyenne porte-t-elle sur la fréquence du ramassage des ordures ou sur les moyens mis en œuvre pour favoriser le réemploi ?

4/ Les équipements collectifs : sur qui s’appuyer pour répondre aux nouveaux usages ?

Gymnases, centres sociaux, maisons des associations, médiathèques : les équipements sont un élément clé de l’action des communes et des intercommunalités. Bien souvent, ils sont aussi devenus un caillou dans leur chaussure. Confrontées à la baisse de leurs moyens, les collectivités n’arrivent plus à financer leur fonctionnement et les constructions nouvelles ne suffisent pas à absorber la hausse de la population dans les villes les plus attractives.

Elles subissent également la concurrence d’équipements privés, qui voient le jour pour répondre aux aspirations des usagers, en décalage avec la rigidité et l’uniformité de l’offre publique. C’est particulièrement le cas sur les équipements sportifs, où le succès des gym center contraste avec la baisse des adhésions aux associations sportives. On constate aussi un engouement pour les tiers-lieux, ces bâtiments ouverts au public mais gérés par des acteurs associatifs.

Les équipements concentrent nombre de questionnements auxquels font actuellement face les décideurs. Entre opérateurs privés et monde associatif, avec qui les acteurs publics doivent-ils faire alliance ? Comment structurer la gouvernance des futurs équipements, et leur modèle économique ? Comment prendre en compte l’évolution des usages des habitants ? L’engouement pour les « communs » est-il un levier pour une plus forte implication de la société civile dans la gestion des équipements ou le moyen pour la collectivité de se défausser d’un certain nombre de services ?

5/ L’alimentation et la consommation : vers un nouveau pan de l’action publique locale ?

La mobilisation des jeunes et le bon score des écologistes aux européennes ont inscrit le défi climatique à l’agenda local. Or, les maires restent démunis pour répondre à cette préoccupation écologique croissante. Pour l’instant, l’action locale s’est limitée à l’adoption de schémas technocratiques : les PCAET (Plan climat air énergie territorial), les TVB (Trame verte et bleu) et autre SCoT (Schéma de cohérence territorial). Cette planification environnementale est nécessaire. Mais elle n’a pas réussi à impliquer les citoyens, pas plus qu’elle n’a atteint le poids juridique suffisant pour contraindre les partenaires publics ni les acteurs privés.

Comme au niveau national (et mondial), les objectifs restent souvent incantatoires. De nombreuses villes visent la neutralité carbone à 2030 ou 2050 ; peu se sont données les moyens d’y parvenir jusqu’ici. La réduction des émissions carbone passe souvent par la délocalisation de la production en périphérie de la ville (ou du monde). Pour réduire leurs impacts sur l’environnement, les villes devront accompagner la transformation des pratiques de consommation de leurs habitants. L’alimentation est ainsi en passe de devenir un secteur d’action publique majeur. Que feront les communes pour amplifier la dynamique engagée par la société civile, avec le développement des AMAP ? Seront-elles en capacité de démocratiser l’accès à une alimentation de qualité (via les cantines scolaires mais pas seulement) ? Iront-elles jusqu’à s’emparer de la question agricole, en engageant le dialogue avec les territoires ruraux pour relocaliser les circuits d’approvisionnement ?

Pour suivre la campagne municipale au plus près du terrain et voir comment ces cinq sujets seront (ou non) appropriés par les candidats, abonnez-vous à Médiacités, le média de l’investigation locale : https://www.mediacites.fr/

Qui sera le fleuriste de la ville intelligente ?

L’enjeu de la ville servicielle consiste à agréger des bouquets de service, au plus près des usagers. Mais qui sera le fleuriste  de ces services urbains all included ? Si les GAFA essaient de se positionner comme les principaux agrégateurs de la ville intelligente, les collectivités ne sont pas dénuées de ressources.

C’est l’hypothèse que nous développons avec Isabelle Baraud-Serfaty et Clément Fourchy dans le deuxième numéro de la revue THIRD. En voici quelques extraits. Pour retrouver l’ensemble du dossier « A la recherche de la Smart City » avec les contributions de Jean-Bernard Auby, Jean Haëntjens, Bernard Landau ou Christophe Defeuilley, c’est ici.

« Dans l’économie numérique, le lien direct avec le client devient clef, et la manière de le conquérir est de lui proposer des offres sur-mesure, en temps réel et « packagées », agrégées sous forme de « bouquet de services ». Ces nouvelles offres visent à offrir plus de simplicité d’usage à l’habitant-usager-consommateur : plus besoin par exemple d’acheter les différents tickets de manière fragmentée, ni de se préoccuper de la coordination des horaires ou de la compatibilité des dates. La fréquence des interactions avec l’habitant-usager-consommateur doit permettre également de mieux le connaître et de lui proposer les offres les plus adaptées à ses attentes. La nouvelle stratégie d’Accor est conçue en ce sens : « Amazon a un contact avec ses clients environ deux fois par semaine, Facebook, trois à quatre fois par jour […] Dans l’hôtellerie, nous n’avons que quelques interactions par an avec un même client ». (…)

Avec la constitution de ces bouquets, on voit ainsi fleurir de nouveaux écosystèmes de partenaires. Pour le moment, ceux-ci ne sont pas encore figés, chacun teste ses alliances, et il y a pour le moment autant d’écosystèmes partenariaux qu’il y a d’offres. Mais sans doute une phase de stabilisation, voire de consolidation, va-t-elle s’amorcer. En attendant, la question-clé est celle de savoir qui agrège l’écosystème de partenaires. Pour dessiner ces profils d’agrégateurs, il nous semble qu’il faut raisonner sur la base de ce que nous avons appelé les « facteurs d’agrégation », c’est-à-dire les ressources-clés nécessaires à la production de la proposition de valeur. (…)

Les données usagers sont le facteur d’agrégation classique des principales plateformes du numérique (notamment Google et Amazon), mais aussi des entreprises qui basculent d’un modèle « pipeline » à un un modèle « plateforme », à l’image de la SNCF avec OuiSncf, ou de Nexity qui affiche son ambition de devenir une plateforme de services. La brique « système de paiement », encore peu structurante en France des modèles d’agrégation par les données usagers, est devenue déterminante en Asie : les briques « Alipay » (Alibaba) ou « WeChat pay » (Tencent) sont un facteur d’agrégation essentiel .

Les infrastructures sont le point d’entrée à partir duquel les opérateurs de réseaux traditionnels agrègent une multitude de services complémentaires tournés autour de l’usager, comme on le voit avec Transdev et le « compte mobilité » à Mulhouse.

Enfin, le foncier est le troisième facteur d’agrégation, qui permet notamment l’émergence des opérateurs immobiliers comme agrégateurs de nouvelles offres de services. À partir de l’aménagement d’un nouvel îlot, et de plus en plus, d’un macro-lot, ils intègrent les nouveaux services urbains autour notamment de l’énergie, de la mobilité et des services de conciergerie, et préfigurent l’émergence d’opérateurs de services urbains à l’échelle de quartier, qui sont d’autant plus essentiels que l’aménagement et l’immobilier ne peuvent plus se contenter de produire des mètres carrés mais doivent permettent de vivre dans ses quartiers, et donc d’activer des usages. »

Le sujet vous intéresse ? Tous les rapports de l’étude sur les Nouveaux Modèles Economiques urbains réalisée avec Ibicity et Espelia sont en ligne : www.modeleseconomiquesurbains.com