Des Etats Généraux pour faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Par rapport à la COP et au Grenelle, les Etats Généraux sont davantage un espace de discussion que de négociation. C’est surtout sur des sujets émergents que les Etats Généraux font la preuve de leur utilité, quand le jeu d’acteurs n’est pas encore stabilisé. Ils permettent de réunir au sein d’une même démarche des acteurs très hétérogènes (publics et privés, économiques et associatifs, petites structures et grands groupes) et de croiser les points de vue pour construire une compréhension commune de la situation, des initiatives existantes à valoriser et des problèmes persistants à résoudre.

Mais il est bien souvent difficile de dépasser le stade du diagnostic, pour établir une feuille de route qui engage chacun des participants. Lorsque la dynamique prend, les Etats Généraux ont donc vocation à basculer sur un autre dispositif : un Grenelle si les parties prenantes sont en capacité de déboucher sur des mesures concrètes, ou une COP si les discussions portent sur des objectifs à moyen terme. Si on en arrive à la 10e édition des Etats Généraux, c’est que le dispositif n’a pas fonctionné.

A quoi pourraient ressembler des Etats Généraux de la transition ?

Les collectivités ont l’habitude d’organiser des Etats Généraux, pour engager le dialogue avec les forces vives du territoire et favoriser leur interconnaissance. Ces démarches butent néanmoins sur un cloisonnement par secteur thématique, au risque d’en rester à une addition de mondes clos où chaque Vice-Président réunit les acteurs de sa délégation (des Etats Généraux de la culture, des Etats Généraux de l’école, des Etats Généraux de l’industrie, etc). Pour impulser la transition écologique, tout l’enjeu consiste à passer à des Etats Généraux plus écosystémiques, capables d’organiser le croisement entre des acteurs qui n’ont pas l’habitude de se côtoyer. Pour les élus et services, il s’agit aussi de se décentrer pour mieux cerner la valeur-ajoutée de la collectivité par rapport aux initiatives portées par les autres acteurs.

Les Etats Généraux constituent l’outil idéal pour aller explorer les angles morts de la transition ; tous ces sujets laissés orphelins car ils sont au croisement de plusieurs champs sectoriels et/ou que personne n’en porte la responsabilité. Par exemple, les Métropoles gagneraient à organiser des Etats Généraux de la précarité écologique pour favoriser le dialogue entre les acteurs de l’écologie et ceux du social. Que ce soit au sein des services comme de la société civile, le dialogue entre ces deux mondes reste encore embryonnaire et peine à déboucher sur des chantiers d’action publique. On pourrait aussi imaginer des Etats Généraux locaux de l’alimentation. Alors que l’édition nationale s’était focalisée sur la négociation entre producteurs et distributeurs (en ce sens elle correspond davantage à un Grenelle), les Etats Généraux auraient l’intérêt de croiser la question agricole avec les enjeux de santé publique, d’accessibilité alimentaire et des modes de consommation. Une telle démarche se rapproche de la philosophie des Grands Débats déployés par la Métropole de Nantes sur la transition énergétique ou la longévité.

Les Etats Généraux peuvent aussi être l’occasion d’accorder plus de place aux vivants non-humains, dans le prolongement de l’expérimentation Make It Work  organisée par Bruno Latour quelques mois avant l’accord de Paris ou du Parlement de Loire initié par le POLAU. S’il est encore difficile d’intégrer la faune et la flore à la table des négociations (dont le cadre reste défini par les humains), il devient indispensable de considérer les diverses formes du vivant comme des parties prenantes incontournables de la transition écologique et sociale. On pourrait imaginer des Etats Généraux de la pollinisation ou des Etats Généraux de la fraicheur urbaine : les spécialistes des arbres et des abeilles y cotoieraient des promoteurs immobiliers, le service de la voirie et des espaces verts, les grands propriétaires terriens, les pompiers, etc. Les Etats Généraux seraient alors la scène d’expression des écosystèmes vivants, pour souligner l’importance et la vulnérabilité des fonctions qu’ils assurent et travailler à leur résilience. On aurait alors des Etats Généraux de la chenille processionnaire dans les Landes ou le Morbihan, des Etats Généraux de la Forêt dans le Morvan ou à Paris ; des Etats Généraux du sol vivant dans les plaines agricoles ou au cœur des agglomérations, etc.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Organisateur des Etats Généraux, les élus locaux assurent un rôle d’entremetteur, voire de traducteur, pour faciliter le dialogue entre des acteurs qui se connaissent mal et ne parlent pas toujours le même langage. En hôte de qualité, il faut savoir recevoir (la convivialité est un facteur de réussite décisif), composer un plan de table qui mette tout le monde à l’aise, engager les présentations puis savoir se retirer quand le dialogue a pris… Le rôle des élus consiste aussi à faire prendre conscience à ces participants hétérogènes voire bigarrés qu’ils appartiennent tous à un territoire commun, qu’ils ont des liens et des interdépendances en partage ; bref, qu’ils ont des choses à se dire.

Trois conditions de réussite

Implication collective des élus et des services.

La mobilisation collective est nécessaire pour éviter que les Etats-Généraux ne soient réduits à un silo sectoriel mais qu’ils favorisent au contraire le croisement entre des sphères d’acteurs éloignées.

Co-portage des Etats Généraux avec les principales parties prenantes.

Dans un Grenelle, le champ de la collectivité. L’acteur public ne constitue qu’un acteur parmi d’autres. S’il est à l’origine de l’invitation, il doit aussi savoir s’effacer pour que les échanges entre participants puissent opérer. C’est lorsqu’ils ont cessé de s’adresser au Roi pour établir le Serment du Jeu de Paume puis la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen que les Etats Généraux de 1789 sont entrés dans l’histoire.

Viser le qualitatif plutôt que le quantitatif.

La réussite des Etats Généraux ne se mesure pas au nombre de personnes mobilisées, mais à leur capacité à susciter le dialogue entre des acteurs qui ne s’étaient jamais parlé et à faire émerger des convergences imprévues.

Accepter que les Etats Généraux ne vont pas forcément déboucher sur un plan d’action.

Cela prend du temps de se connaître, et à vouloir aller trop vite on risque parfois de mettre à mal la dynamique. A ce stade, la prise de conscience des interdépendances et l’identification d’enjeux communs priment sur la définition d’une feuille de route opérationnelle.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Le Grenelle partage avec les COP le fonctionnement multiléral des négociations. Mais deux caractéristiques les distinguent. A la différence des COP annuelles, le Grenelle correspond à un dispositif ponctuel. Ciblé sur un problème donné (les violences faites aux femmes, le délabrement de l’hopital public…), il sert souvent à désamorcer un mouvement social ou une situation conflictuelle. Alors que les COP établissent une feuille de route à moyen terme, chaque Grenelle a vocation à déboucher sur une série de mesures à mettre en œuvre tout de suite, le tout en quelques semaines. Ambitieux et réactif, le Grenelle est un fusil à un seul coup. L’expérience du Grenelle de l’environnement illustre la difficulté à faire tenir une dynamique dans la durée.

Le Grenelle porte aussi une autre vision du multilatéralisme, plus ouvert sur la société civile. Tout l’intérêt de la démarche consiste à mettre autour d’une table une diversité d’acteurs porteurs d’intérêts divergents (souvent réunis en collèges, comme pour le Grenelle de l’environnement : Etat, collectivités locales, ONG, employeurs et salariés), qui n’ont pas forcément l’habitude d’interagir. Le Grenelle sert alors de terrain d’entente, pour identifier les points de compromis et acter certaines divergences. Ce cadre de négociation transforme le rôle de l’acteur public, qui assure seul le portage de la démarche. Le gouvernement se positionne à la fois en arbitre et en médiateur,  contrairement à la COP où chaque Etat négocie avec ses pairs.

Réuni à l’invitation du politique, un Grenelle intervient toujours en réaction à une situation conflictuelle. Le Grenelle ne prend sens que quand l’ensemble des acteurs en présence reconnaissent qu’il y a problème. Par rapport à une fonction de médiation classique, l’intérêt du Grenelle consiste à élargir les parties prenantes, à sortir d’un dialogue de sourd bilatéral par la combinaison de points de vue divergents mais pas forcément incompatibles.

A quoi pourrait ressembler un Grenelle local ?

Au niveau local comme au niveau national, un bon Grenelle découle du problème. Pour la collectivité, il s’agit donc de partir d’un point de conflit qui oppose des intérêts divergents sur le territoire. Cela peut concerner la préservation de la ressource en eau, l’usage des pesticides ou la contestation d’un projet d’aménagement. Le Grenelle constitue l’outil idéal pour impulser une dynamique constructive face à l’abandon probable de nombreux projets d’infrastructures, comme Europacity ou l’Anneau des Sciences lyonnais. A partir du problème, il s’agit d’identifier l’ensemble des parties prenantes concernées, directement ou indirectement ; puis de construire un cadre de négociation neutre et limité dans le temps, pour inviter chaque acteur à s’engager sur une série de mesures concrètes à mettre en place immédiatement.

La principale vertu de l’outil Grenelle consiste à poser les bases d’un dialogue (écologique et) social à l’échelle du territoire. C’est aussi son principal point faible, car les interlocuteurs ne sont pas toujours structurés à l’échelle locale : les chambres consulaires sont peu représentatives, les organisations syndicales sont peu présentes, les mouvements associatifs sont fragmentées. Comment identifier les corps intermédiaires avec qui engager la négociation ? La question est d’autant plus ardue que le défi écologique implique d’autres parties prenantes que les acteurs habituels du dialogue social : les opérateurs urbains, les ONG environnementales, les défenseurs de la faune et la flore, etc.

Par rapport à une démarche nationale, le Grenelle local aurait néanmoins plus de facilités à identifier les acteurs concernés. Les collèges seraient constitués de manière ascendante à partir des acteurs de terrains, pour contourner les limites des corps intermédiaires locaux. D’où l’importance de partir sur un problème ciblé (plus le problème est large, moins ses parties prenantes sont identifiables). La collectivité a alors un rôle important à jouer pour atténuer les décalages entre les parties en présence, en termes de ressources comme de fragmentation. Pour qu’un Grenelle fonctionne, il faut que chaque collège dispose d’un poids équivalent dans les négociations (un peu comme dans les procédures judiciaires, où la parole du plaignant et celle de l’accusé sont traitées à égalité). Si on reste sur l’exemple de l’usage des pesticides, le dialogue doit pouvoir croiser la(les) position(s) des agriculteurs avec celle(s) des riverains, celle(s) des défenseurs de la biodiversité et celle(s) des fabricants de produits phytosanitaires.

Pour dépasser les jeux de postures et les oppositions de principe, les Grenelles locaux auraient tout intérêt à ancrer le débat sur des situations concrètes au lieu d’aborder trop vite des enjeux macro. Il s’agit de poser le problème à partir du terrain, en adoptant le point de vue des usagers et en soulignant leur diversité. Qu’aurait donné le Ségur de la Santé si on avait abordé la situation de l’hôpital du point de vue d’un.e infirmier.e, du point de vue d’un.e patient.e atteint.e d’une maladie chronique ou du point de vue d’un.e gestionnaire de lits ?

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Pour garantir le succès d’une démarche Grenelle, les élus locaux doivent endosser le rôle de médiateur. Les élus interviennent alors que le problème est déjà là, pour le remettre en perspective, s’assurer que l’ensemble des parties prenantes sont associées à la négociation et pour inviter chaque participant à adopter une posture constructive.

Alors que le GIEC ou la COP suppose un portage collectif, le Grenelle invite plutôt à privilégier un pilotage unique : mieux vaut avoir un seul arbitre. Ce partage des rôles permet aussi d’éviter aux élus d’être juges et parties. On peut d’ailleurs imaginer que des élus puissent faire partie des collèges de participants en fonction de leur délégation, déléguant le rôle d’arbitre à un élu tiers.

Quatre conditions de réussite

Assumer les divergences d’intérêts entre parties prenantes.

Initié à la suite d’une situation conflictuelle, le Grenelle n’a pas vocation à dégager un consensus mais à établir un compromis équilibré, où chaque acteur s’engage à la hauteur de ses moyens. Ce fonctionnement contraste avec la plupart des projets de territoire, qui cherchent avant tout à souligner les convergences au risque de passer sous silence les désaccords.

Accorder une grande attention à la formulation du problème de départ.

Avant d’apporter des solutions, encore faut-il partager la compréhension du problème et acter qu’il concerne l’ensemble des parties prenantes réunies. Faire preuve de diplomatie, c’est s’assurer que le langage commun du Grenelle est appropriable par l’ensemble des participants.

Souligner les interdépendances qui existent autour d’une même situation.

Le Grenelle vise à démontrer aux acteurs concernés qu’ils sont tous partie prenante du problème, et donc détenteur d’une partie de la solution.

Déboucher sur des actions concrètes et immédiates.

Le Grenelle est un fusil à un coup. Pour éviter de rater sa cible, il faut donc que les engagements pris par chaque partie prenante soient effectifs dès l’issue de la négociation.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Giec, COP, Grenelle… Quels outils pour amplifier la transition écologique dans les territoires ?

COP 26 territoriales, Grenelles du Monde d’Après, Conventions citoyennes locales, Etats généraux de la résilience… Les appels à la mobilisation générale se multiplient. Vainqueurs d’un scrutin à l’abstention sans précédent, confrontés au défi de la transition écologique et sociale dans un contexte de crise économique, nombre d’élus veulent s’inspirer des dispositifs (inter)nationaux pour engager une dynamique de transformation collective des territoires.

On ne peut que s’en réjouir. Pour l’action publique locale, la transition écologique et sociale nécessite d’initier de nouvelles formes de coopération et de s’ouvrir sur d’autres acteurs. Mais comment s’assurer que ces annonces volontaristes aillent au-delà du coup de com’ sans lendemain ?

A Partie Prenante, on a choisi de prendre ces propositions au sérieux. En essayant d’abord d’y mettre un peu d’ordre, pour mieux cerner les spécificités de chaque outil. Entre les Grenelle, les COP et les Etats généraux, on finissait par s’y perdre un peu. Ces appellations ne sont pourtant pas synonymes : elles correspondent chacune à un format, à une histoire et à un mode de gouvernance distincts. Il s’agit moins de savoir quel est le dispositif idéal, que de sélectionner à chaque fois le bon outil en fonction du contexte et des objectifs affichés.

Nous avons aussi cherché à en interroger leur déclinaison possible au niveau des territoires. Qu’est-ce qui change dans un GIEC ou un Grenelle lorsqu’ils deviennent territoriaux ? Le passage à l’échelle locale ne suffira pas à lui seul à dépasser les limites observées au niveau gouvernemental et international.

Ce travail, qui avait été initié pendant le confinement pour alimenter nos missions en cours sur la gouvernance locale de la transition, s’est progressivement transformé en un panorama d’une dizaine de pages (on a pourtant essayé d’être synthétique). Il mériterait d’être étayé par un dialogue plus poussé avec les porteurs de ces dispositifs. Nous avons cependant décidé d’en publier la version de travail, pour en faire un commun accessible à tous. Il est en ligne ci-dessous. N’hésitez par à vous en saisir, à nous faire part de vos retours critiques et à le diffuser autour de vous.

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Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

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Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Projets de territoire : les 100 jours où tout se joue

Par Grégoire Alix-Tabeling et Yoan Ollivier, designers (Vraiment Vraiment) et Nicolas Rio (Partie Prenante)

« #innovation #design : de l’audace pour nos territoires ! ». Le titre des prochaines rencontres de la FNAU affirme l’intérêt d’impliquer les designers dans la transformation de l’action publique et la mise en mouvement des territoires. Appliqué aux agences d’urbanisme, il invite surtout à explorer les potentiels du design pour repenser la planification comme avait pu le faire la 27e Région sur les SRADDET.

Comment expliquer le paradoxe entre le foisonnement de documents stratégiques et le constat d’impuissance de la planification qui se répand ? Et si l’approche « user-friendly » pouvait permettre de dépasser le fossé entre stratégie et mise en œuvre, en s’intéressant aux usages futurs de ces documents plutôt qu’à leur seul processus d’élaboration ? Comment utiliser le design pour réinventer l’objet « projet de territoire », dans sa forme comme dans son contenu ?

Dans le prolongement du billet « Design et planification : une rencontre prometteuse », nous avons tenté l’exercice. Voici le résultat de nos heures de cogitation conjointe entre une agence de design des politiques publiques (Vraiment Vraiment) et une agence de stratégies territoriales (Partie Prenante) pour imaginer les « 100 jours » d’un projet de territoire. En attendant de pouvoir passer du rêve à la réalité !

A-t-on encore besoin de stratégies territoriales ?

Quand on analyse la place des projets de territoire dans l’action des collectivités, on est frappé par un décalage de temporalités. D’un côté, on nous annonce une vision et des orientations pour les dix ou trente prochaines années. De l’autre, la durée de vie effective de ces documents stratégiques excède rarement un an (quand ils ne sont pas morts-nés, c’est-à-dire obsolète au moment même de leur adoption). Dans quelle collectivité le projet de territoire est-il parvenu à devenir une référence pour orienter les choix et les actions menées plusieurs années après son élaboration ?

Plusieurs facteurs expliquent ce paradoxe. Souvent dénuées de portée règlementaire, ces démarches stratégiques sont très dépendantes du poids des acteurs politiques et techniques qui les portent. Il suffit que le DGA change de poste pour que le document tombe dans l’oubli. Que l’élu référent se fasse marginaliser, et cette toute la stratégie collectivement élaborée qui se retrouve mise à l’index.

D’autre part, ces démarches se caractérisent par l’absence de portée opérationnelle. Quoi qu’en dise leurs rédacteurs, ces visions à long terme n’ont pas vocation à être « mises en œuvre ». Elles visent plutôt à donner du sens à une trajectoire et à orienter l’action d’autres acteurs. A condition qu’ils s’en saisissent ! Or ces réflexions restent souvent cantonnées dans les cellules « stratégies et prospectives » des collectivités, laissant les acteurs opérationnels répéter leurs routines professionnelles ou bricoler tant bien que mal des solutions inégales à des problèmes inédits.

C’est pour toutes ces raisons que les designers, de prime abord, se méfient des stratégies territoriales et des grandes démarches prospectives participatives. Si nous sommes les premiers à encourager les acteurs publics à créer des visions d’avenir, nous les exhortons tout autant à s’éviter les grandes invocations abstraites (« un territoire solidaire et compétitif », « une ambition volontariste », « un territoire fort de ses valeurs », etc.). Nous préférons parler de situations concrètes, d’organisation de la vie : nous nous plaisons à créer des visions prospectives incarnées et partagées

Cela étant dit, l’élaboration de projets de territoire et les discussions qu’elle suscite garde selon nous toute son utilité, voire sa nécessité. Elle remplit trois fonctions :

> Anticiper les mutations à l’œuvre, pour permettre à l’action publique de mieux comprendre la société dans laquelle elle prend place. Elle agit comme un miroir, qui permet à la fois de prendre du recul et de trouver le bon geste.

> Mobiliser les forces vives du territoire, pour organiser l’action collective et en multiplier l’effet d’entrainement sur le terrain. Elle agit comme une caisse de résonance, pour rendre audible le foisonnement de projets et en synchroniser les rythmes.

> Prioriser les actions et les investissements, pour délibérer collectivement sur les arbitrages à effectuer et les options à retenir. Elle agit comme une loupe pour mettre en lumière les actions à mener et en souligner l’ambition stratégique.

La planification stratégique constitue ainsi un impératif démocratique et cognitif pour construire l’action publique sur les territoires. Mais ses vertus potentielles ne prennent forme que si elle parvient à être en prise avec l’action opérationnelle et le court terme. C’est là que l’apport des designers prend toute sa pertinence !

Penser les 100 jours du projet de territoire

Qu’est-ce qu’un projet de territoire est-il en mesure d’enclencher dans les 100 jours qui suivent son adoption ? Voilà la question décisive que chaque collectivité devrait se poser avant d’entamer toute démarche stratégique.

Imaginée lors du projet métropolitain de Metz-Métropole, la métaphore des « 100 jours » est intéressante. Elle invite à prendre acte de l’obsolescence programmée de toute vision à long terme (« votre projet de territoire s’autodétruira dans quelques mois… tic, tac, tic, tac… ») tout en refusant ce sentiment d’impuissance (« les stratégies sont mortelles. Raison de plus pour en cueillir les fruits avant qu’ils ne pourrissent ! »). Si les projets de territoire abandonnent leur prétention à orienter les choix politiques et techniques sur plusieurs décennies, c’est pour mieux endosser leur fonction d’impulsion de l’action collective.

Penser les 100 jours du projet de territoire consiste à se mettre en quête des premiers rouages à actionner, en comptant sur le phénomène de réaction en chaîne pour démultiplier son effet d’entrainement.

Cela suppose de déplacer les efforts de l‘amont (la construction du document) vers l’aval (les conditions de sa mise en œuvre). Cela paraît évident, mais c’est un vrai changement de pratique. Que ce soit pour un SCOT, un projet métropolitain ou une démarche prospective, toutes les ressources sont concentrées sur le processus d’élaboration de la stratégie, à travers l’organisation d’ateliers participatifs et de groupes d’experts. Puis une fois le texte écrit, chacun retourne à ses occupations et les équipes en charge de sa mise en œuvre sont réduites à peau de chagrin.

Pour tenter de dépasser ce travers, nous sommes repartis des trois fonctions clés des projets de territoire avec à chaque fois le même objectif : Comment designer les 100 jours du projet du territoire pour faire de cet objet un outil au service de l’action collective ? Comment penser les usages de ces documents pour en réinventer le format ? En un mot, comment rendre à nouveau la planification utile ?

Anticiper : faire résonner les visions prospectives dans l’organigramme de la collectivité

La première fonction des projets de territoire consiste à révéler et à anticiper les transformations du territoire. Qu’on l’appelle diagnostic, prospective ou état des lieux, il s’agit d’apporter une meilleure compréhension des mutations à l’œuvre. La planification contribue alors à pointer les enjeux prioritaires pour la collectivité et à élargir son champ de vision. Car si tout le monde est conscient que notre société se transforme et que notre monde se trouve dans une phase de transition, il est bien difficile d’y voir clair. Rendre intelligible pour rendre saisissable : tel est le but premier de tout projet de territoire.

Ce travail d’analyse peut être plus ou moins approfondi. Mais il bute toujours sur la même difficulté : le lien avec l’opérationnel ! Comment s’assurer que les enjeux identifiés soient pris en compte dans les politiques mises en place ? Comment faire pour que les décideurs s’emparent de l’ouverture du champ des possibles produite par la prospective ? Bref, comment la connaissance (du territoire et de ses occupants) peut-elle influencer l’action (publique) ?

Le problème repose sur un décalage dans le partage des rôles. Dans les grandes métropoles comme dans les petites intercos, les acteurs qui produisent cette expertise sont rarement les mêmes que ceux qui sont en mesure d’en tirer les conséquences dans l’action. Le risque est alors d’en rester à des grandes tendances macro, trop abstraites pour qu’elles soient vraiment appropriées par les élus et/ou l’administration.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est organiser la rencontre entre ces deux types d’acteurs. Pour cela, on pourrait repartir de l’organigramme de la collectivité. Au lieu de lister les grandes tendances à l’œuvre sur le territoire, contentons nous d’identifier pour chaque direction un ou deux points de vigilance prospectif. On pourrait d’ailleurs faire le même exercice avec les élus sur chaque délégation.

Par exemple, au lieu de ressortir le couplet habituel sur le « vieillissement de la population », on pourrait interroger les conditions de la mobilité des personnes âgées avec la direction « déplacements » ou la façon d’éviter la raréfaction des aidants bénévoles avec la direction de l’action sociale. Il ne s’agit pas de nier la dimension transversale des enjeux prospectifs, mais de souligner qu’ils raisonnent différemment selon les secteurs concernés, et que leur maintien à un niveau transverse empêche leur prise en main concrète.

Cette méthode invite à renouveler le cadre de mise en discussion du diagnostic prospectif. Finis les comités de direction assommés par une avalanche de statistiques. Mieux vaut des rendez-vous restreints intégrant les agents impliqués dans l’opérationnel pour présenter les points saillants, les opportunités et les point de vigilance, et s’interroger sur leurs conséquences. En quoi ce signal prospectif interpelle-t-il la politique publique concernée ? Quelles implications faut-il en tirer ? quelles réorganisations cela suppose (dans les objectifs, dans les modes de faire ou dans le management) ? Des outils de travail commun, qui permettent de trouver le bon équilibre entre réalisme (vs « stratosphérisme) et dé-technicisation (vs stricte « dépendance au chemin »).

Mobiliser : ce projet dont vous êtes le héros… à condition de trouver vos partenaires !

La seconde fonction des projets de territoire vise à organiser l’action collective. « Stratégie partagée », « co-production », « projet commun »… le lexique de la planification territoriale souligne l’importance de la mobilisation des « forces vives » du territoire. L’élaboration du projet constitue un temps d’échange privilégié entre la collectivité et ses partenaires. En témoignent la multiplication des ateliers participatifs et des dispositifs de concertation plus ou moins sincères et utiles. Le succès de ces démarches est d’ailleurs souvent évalué à l’aune du nombre de participants impliqués.

Mais cette mobilisation risque souvent d’être sans lendemain. Une fois le projet adopté, le soufflé retombe et chacun retourne à ses occupations. D’autant que les participants ne voient pas forcément les effets de leur implication dans la réflexion. La sur-sollicitation des forces vives et l’impuissance de la planification stratégique dans le passage à l’acte accroissent les frustrations… et deviennent un facteur de démobilisation !

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est créer les conditions pour réussir à mettre en relation les bonnes personnes. L’objectif n’est plus d’associer le plus grand nombre à des grand-messes incantatoires, mais d’organiser l’appariement entre des acteurs complémentaires et de multiplier les connexions entre la collectivité et ses partenaires potentiels.

Pour enclencher l’action collective et faciliter le passage à l’acte, il faut repartir des besoins. Sur quels porteurs de projets la collectivité aurait-elle besoin de s’appuyer pour concevoir et/ou mettre en œuvre sa stratégie ? A l’inverse, quelles sont les attentes des forces vives du territoire vis-à-vis de la collectivité ? Avec qui ont-ils besoin d’être en contact ?

Cette logique souligne l’importance de la fonction d’entremetteur, pour susciter des échanges fructueux et des croisements improbables. Ce qui nécessite aussi d’être physionomiste (quel acteur pourrait correspondre à tel besoin exprimé par telle ou telle direction ?) et traducteur, pour rendre possible le dialogue entre des acteurs qui ne parlent pas toujours le même langage.

Et si la mise en œuvre du projet de territoire prenait la forme d’un speed-dating territorial ? Sur chaque orientation / chantier identifié dans le projet, on réunit dans une même salle une multitude d’acteurs qui gagneraient à échanger entre eux. Avec un même objectif : provoquer un maximum de rencontres en un minimum de temps. Il en sortira bien quelque chose…

Cette logique transforme doublement le positionnement de la concertation. D’une part, elle place les forces vives au premier plan de la mise en œuvre du projet, et pas uniquement à l’élaboration du diagnostic. Au lieu d’être assis sur une chaise pour réagir aux analyses de la collectivité, ils deviennent les premiers contributeurs au projet en se mettant en quête de partenaires !

D’autre part, elle invite à élargir le profil des acteurs associés dans ce genre de démarche, en se mettant en quête de porteurs de projet plus en prise avec l’opérationnel, plus proche du « faire » et du « terrain ». Les Conseils de développement et autres corps intermédiaires ne sont pas à exclure pour autant. Mais ils agissent justement comme des « intermédiaires » pour repérer ces contributeurs potentiels, qui poursuivent leurs projets sans forcément solliciter la collectivité ou les élus.

Prioriser : enclencher le premier rouage pour dépasser l’inertie de l’action publique

La troisième fonction d’un projet de territoire porte sur la vision à long terme… et sa déclinaison en acte. La construction d’une stratégie vise à mettre de l’ordre dans une action publique souvent foisonnante. Elle aide à faire le tri et à prioriser face à la multiplication des projets et des revendications.

La discussion collective permet de renforcer le poids de ces arbitrages. Elle est censée faciliter le portage politique des orientations retenues. Elle est aussi mobilisée dans les négociations de la collectivité avec d’autres partenaires institutionnels (Etat, Région, UE…) ou pour étayer les candidatures aux appels à projets et autres appels à manifestation d’intérêt.

Mais cette fonction d’orientation bute sur la durée de vie des projets de territoire. Comment tenir le cap dans la durée quand le document est déjà considéré comme obsolète quelques mois après son adoption ? Comment infléchir l’agenda de la collectivité quand on reste sur du discours, sans pouvoir jouer ni sur les ressources financières, ni sur les ressources humaines ?

Ce décalage explique la difficulté de la planification stratégique à avoir prise sur l’action de la collectivité. Il renforce la frustration des services et l’agacement des élus quant à l’utilité de ce genre d’exercice. Pour éviter que la désillusion ne soit trop forte, sans doute faut-il mieux doser l’ambition de ces documents et assumer leur durée de vie limitée.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est définir un agenda à très court terme, pour impulser le premier pas au lieu d’attendre (en vain) que toutes les conditions soient réunies pour lancer un nouveau programme.

Pour cela, on pourrait imaginer la mise en place d’une task force dédiée, positionnée comme une fonction ressource au service de l’administration et des élus (et non comme un commando déconnectée de l’organigramme). Cette équipe-ressource serait à la fois unique – pour concentrer les efforts – et à géométrie variable – pour mobiliser les bonnes compétences en fonction des problématiques abordées.

Cette cellule agit comme un starter, en se focalisant sur un chantier tous les six mois. Cette durée est trop courte pour porter une politique publique en tant que telle. Mais elle est largement suffisante pour enclencher le premier rouage de l’engrenage, lever les obstacles de court terme et rendre le mouvement irréversible. Son objectif consiste aussi (et surtout) à fabriquer les outils pour passer des orientations stratégiques à la mise en œuvre opérationnel sur chaque chantier. Libre ensuite aux directions concernées de s’en emparer !

Ces trois pistes démontrent que la planification stratégique n’est pas opposée au passage à l’acte… A condition de sortir des grandes ambitions incantatoires pour penser dès la phase d’élaboration l’effet d’entrainement qu’elle peut susciter sur le territoire. Un saut dans l’inconnu… qui mériterait d’être tenté !

 

Ce texte a été écrit pour susciter le débat et l’expérimentation. Retrouvons-nous pour en parler, à la FNAU ou ailleurs :

Gregoire Alix-Tabeling, gregoire@vraimentvraiment.com

Nicolas Rio, nicolasrio@partieprenante.com

Organiser l’innovation… par la planification ! (Horizons Publics)

Comment articuler innovation et planification ? C’est la question que nous nous sommes posés dans le dernier numéro de la revue Horizons Publics. En voici quelques extraits. Pour accéder à l’article dans son intégralité et au reste du (très bon) dossier « déconstruire l’innovation publique », c’est ici.

L’innovation publique est-elle en train de devenir victime de son succès ?

« La multiplication des expérimentations risque en effet de reproduire les travers qu’elle est censée combattre : perte de lisibilité de l’action publique, complexification du pilotage, uniformisation et empilement des dispositifs mis en place. Elle bute surtout sur la difficulté à hiérarchiser les priorités, entre une multitude d’expérimentations aux objets hétéroclites et aux impacts inégaux.

Pour éviter ces effets pervers, cet article plaide pour une meilleure articulation entre innovation et planification. Cette dernière peut s’avérer un outil pertinent pour organiser l’innovation tout en préservant son agilité… à condition d’en mettre à jour les formats et les objectifs ! En replaçant la question des finalités au centre du jeu, elle permet d’établir une boussole stable et collectivement discutée pour orienter la Carte blanche laissée aux acteurs de terrain et aux opérateurs privés. »

Face au risque de perte de contrôle des innovations, que peut la planification ?

« La planification invite à replacer la question des finalités au centre du jeu. En érigeant l’innovation comme une fin en soi, la mode des expérimentations supprime les boussoles de l’action publique. Si cette apesanteur est grisante à court terme, elle s’avère rapidement problématique. Comment sélectionner les innovations soutenues par l’acteur public ? Quels en sont les critères d’évaluation ? Tous les impacts se valent-ils ?

À force de s’interroger sur le « comment ? » en se focalisant sur les solutions, la collectivité finit par en oublier le « pourquoi ? » et surtout le « pour qui ? » (il suffit de visiter les nombreux évènements dédiés à la smart city pour s’en convaincre). Or cette construction collective des problèmes et des finalités est justement la raison d’être de la planification ! Organiser la délibération collective entre élus – voire entre citoyens – à partir d’éléments d’expertises et de diagnostics : tel est l’enjeu central de tout projet de territoire. C’est d’ailleurs ce qui explique la « lenteur » de ces exercices et leur faible « impact » direct.

En s’appuyant sur cette fonction traditionnelle, la planification territoriale pourrait ainsi contribuer à fixer les bornes et l’horizon de la « carte blanche » accordée aux innovateurs. »

 

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Design et planification : une rencontre prometteuse

Il y a dix jours, j’intervenais à la FNAU pour réfléchir sur leur congrès 2018 intitulé « #Design #Innovation : être audacieux pour nos territoires ». L’intervention d’Alexandre Mussche le montrait bien. Que ce soit par l’activation des espaces publics, l’occupation temporaire d’immeubles laissés vacants ou l’accompagnement des nouveaux services urbains, le design devient un levier central pour la fabrique urbaine.

Et si on utilisait aussi le design pour réinventer la planification territoriale, dans ses formes comme dans sa fonction ? Telle est la question que nous avons discuté avec les agences d’urbanisme, pour interroger l’ergonomie des stratégies territoriales qu’elles contribuent à produire. A l’heure où la planification semble être rendue obsolète pour la multiplication des appels à projets et autres plans d’actions, le sujet mérite d’être exploré !

En attendant de voir le programme du 39e congrès de la FNAU, c’est l’occasion de publier ici le billet que j’avais écris pour le blog de la 27e Région : « Ce que le design peut apporter à la planification territoriale ».

Le design dans la planification, ça a surtout servi à…

L’intégration du design de services constitue l’une des principales caractéristiques de l’évolution de la planification depuis ces dix dernières. La 27e Région y a largement contribué à travers une multitude d’expériences : l’essai de design prospectif en Nord-Pas-de-Calaisla Transfo sur la démarche Pays de la Loire 2040, le travail avec Plausible Possible sur les Villages du futur en Bourgogne

Aujourd’hui, ce recours aux méthodes du design pour l’élaboration des projets de territoire serait (presque) en train de devenir la norme. Pour le meilleur, espérons-le ! Le design a en tout cas produit deux apports majeurs pour la planification territoriale.

Renouveler les formes d’implication des citoyens

Premièrement, il a contribué à renouveler les formes de participation mises en place pour ces exercices stratégiques. La concertation a toujours été au cœur des projets de territoire, mais elle s’adressait traditionnellement aux élites socio-économiques et/ou s’effectuait dans le cadre de procédures d’enquête publique plutôt rigide.

Par ses méthodes et son état d’esprit, le design a permis d’établir un contact direct avec les citoyens. Il l’a fait en s’émancipant de l’exigence de représentativité, pour recueillir in situ des expériences vécues du territoire. Quitte à mobiliser la fiction et les imaginaires, pour jouer sur leur capacité d’évocation. C’est d’ailleurs souvent à travers la prospective que s’est faite l’intégration du design à la planification (comme par exemple à Saint-Nazaire avec Destination 2030).

Regarder avec attention les usages des territoires

Deuxièmement, le design a incité la planification à accorder une plus grande attention aux usages des territoires. Cet apport s’inscrit dans une mutation plus large de l’aménagement du territoire, où les enjeux de programmation d’infrastructures laissent la place à la question des modes de vie. Ce qui correspond aussi aux nouvelles attentes des collectivités et de leurs citoyens.

L’implication de designers est surtout venue remettre en cause l’idée selon laquelle le stratégique correspond forcément à une prise de distance vis-à-vis du territoire, en soulignant l’apport de zooms plus en prise avec ses occupants. Et si la loupe était aussi (voire plus) utile que la longue vue pour bâtir des projets de territoire ? Et si on complétait les cartes statistiques par des immersions ponctuelles ?

Répondre à la question : « où est l’humain dans tout ça ? »

Mises ensemble, ces deux contributions viennent apporter une réponse concrète à tous ceux qui s’interrogent sur « où est l’humain dans tout ça ? ». Elles invitent à repartir des expériences vécues, dans leur diversité et leur complexité, sans tomber dans le travers de vouloir dresser le portrait-robot des « vrais gens ».

Ce chantier reste à poursuivre, pour imaginer à quoi ressemblerait une planification à hauteur d’habitants ? Une planification qui ne soit ni top-down (en surplomb des territoires) ni bottom-up (une telle planification pourrait-elle exister ?), mais en capacité d’articuler le point de vue des individus avec le point de vue de la collectivité.

Et si le design pouvait aussi servir à rendre la planification (plus) utile ?

Mais au fur et à mesure que les projets de territoire se multiplient, la planification se confronte à un autre défi : celui de son utilité même ! Comment faire pour que les projets de territoire soient réellement en mesure d’orienter l’action collective (à défaut de planifier les territoires) ? Comment donner du poids au long terme dans les arbitrages du présent ? Comment s’assurer que ce travail d’enquête et de compréhension des territoires et de leurs mutations alimente l’action des collectivités ?

Si elle ne répond pas à ces questions, il est probable que la planification perde ce qui fait sa force : sa capacité à mobiliser élus, agents, acteurs socio-économiques et citoyens autour de la formulation d’ambitions communes.

Ajuster l’objet à sa fonction

Les designers ne pourront relever ce défi tout seuls (même au sein d’un lieu nommé Superpublic !). Mais ils peuvent apporter leur pierre à l’édifice, en aidant les planificateurs à ajuster l’objet à sa fonction. Ce qui supposerait de :

> Considérer les schémas et autres projets de territoire comme un moyen, et non comme une fin en soi. Reste alors à savoir quelles en sont les finalités, ce qui interpelle directement les élus et leurs services ! Au-delà de la réussite de la démarche collective et mobilisatrice, à quoi ces documents doivent-ils servir ? Que cherchent-ils à produire une fois adoptés, comment et avec qui ?

> Se focaliser sur l’objet « projet de territoire » (des rapports plus ou moins volumineux) pour en réinventer les formes à partir de leurs usages effectifs et potentiels. Il ne s’agit pas d’améliorer leur mise en page, mais d’améliorer leur ergonomie (« se dit d’un appareil dont la forme est particulièrement adaptée aux conditions de travail de l’utilisateur », nous dit Larousse).

En complément de son contenu et de son processus d’élaboration, c’est donc sur le format de l’outil planification, et sur son mode d’emploi, qu’il faudrait concentrer les efforts !

Passer du design de service au design-produit

Quelles sont les implications de ce nouveau défi pour les designers et ceux avec qui ils travaillent ? Pour lancer la discussion, on pourrait le résumer autour d’une formule simple : passer du design de service au design-produit.

Aborder la planification en mode design-produit, cela signifie s’interroger sur les formes de l’outil qu’elle produit, en poussant la conception jusqu’au petit détail (il paraît que le diable s’y loge) et en prenant comme point de départ les contraintes de ses utilisateurs (qui sont-ils ?). Bref, concevoir un SRADDET comme on conçoit une chaise… il ne suffit pas qu’il soit beau et/ou innovant !

Aborder la planification en mode design-produit, c’est aussi souligner les spécificités des projets de territoire, qui n’est ni un simple processus, ni une politique publique en tant que telle. L’enjeu n’est pas de prototyper telle ou telle mesure évoquée dans le schéma, mais bien de (re)fabriquer le schéma lui-même.

Aborder la planification en mode design-produit, c’est enfin reconnaître les limites du design-thinking. Avoir des idées créatives et engager le dialogue avec les citoyens c’est bien, fabriquer des outils pour rendre possible le passage à l’acte, c’est mieux ! Et pour cela, les designer seront d’une aide précieuse.

Ajuster les formes de la planification pour garantir son utilité et faciliter le quotidien de ses utilisateurs : voilà un beau chantier de recherche et développement pour les dix ans à venir. Avis aux amateurs !

Métropoles et participation : quels apports de la prospective ?

Comment articuler Métropoles, prospective et participation ? Telle était la question posée par l’équipe de Nantes Métropole au colloque « les Métropoles à l’écoute des territoires », organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. J’y intervenais en regard transversal aux six initiatives présentées. Autant de questions que de réponses, dans le prolongement de mon billet précédent sur les enjeux de la participation à l’échelle métropolitaine.

Quand la prospective s’émancipe de la planification

Les échanges de la matinée étaient révélateurs des mutations contemporaines de la prospective, à partir de deux initiatives : le travail sur les schémas d’aménagement ouverts mené par la 27e Région (cf. leur très bonne vidéo de synthèse) et les Ateliers des possibles pilotés par le Grand Nancy en 2015-2016. En s’émancipant de la planification, la prospective transforme sa fonction.
Les projets de territoire traditionnels laissent la place à un travail d’enquête. Du côté des schémas d’aménagement régionaux, les propositions de la 27e Région combine des explorations sur le terrain pour recueillir des « capsules du futur » et leur mise en débat à travers des « forums de controverses ». Une posture qu’on retrouve dans les ateliers citoyens mis en place au Grand Nancy. « Nous cherchons à interroger les transitions à l’œuvre pour reposer la question des finalités » raconte Bruno Cohen.

Dans cette optique, faut-il continuer à parler de « vision » ? Il s’agit de moins en moins de construire un projet, que d’impulser une réflexion collective en quête de futurs. Dans un monde pluriel où la collectivité ne devient qu’un acteur parmi d’autres, il devient en effet illusoire de vouloir porter une vision unique et figée. Mieux vaut mettre l’accent sur la multiplicité des témoignages et des questionnements. Ce revirement des pratiques prospectives résulte aussi du foisonnement des exercices stratégiques. Si avoir une vision peut aider à nous orienter, avoir des visions risque de produire l’effet inverse !
Ces deux initiatives révèlent aussi la place croissante donnée à la créativité pour se mettre en quête de futurs. Partisan d’une démocratie contributive, les ateliers des possibles visent à passer du « citoyen-acteur » au « citoyen-auteur » d’un futur qui reste en grande partie à écrire. Les Eclaireurs invitent quant à eux à la multiplication des reporters du futur, allant explorer sur les territoires les traces d’un demain déjà-là.
Louise Guillot de la 27e Région parle aussi d’ambassadeur du futur pour faciliter la prise en compte de ces brides d’avenir dans les documents de planification. Une métaphore bien trouvé pour qualifier le rôle que pourraient jouer les conseils de développement métropolitain, à l’interface entre une collectivité nouvelle et des sociétés en pleine transformation !

Quelles contributions des élus à la prospective participative ?

Mais une question émerge de ces deux initiatives : quelle place pour les élus ? Comment faire pour que le dialogue direct avec les citoyens introduit par ces nouvelles pratiques prospectives ne conduise à une marginalisation des élus ? Au-delà de la question du portage politique de ces démarches, de quelles façon les élus peuvent-ils contribuer à cette activité politique par excellence de projection dans l’avenir ? Au sein des Métropoles, cela interroge aussi la place accordée aux élus communaux.
Les échanges ont montré que cette difficulté témoigne d’un questionnement plus général sur le rôle de l’élu dans l’action publique. Vue des services et des codev, la fonction d’élus tend de plus en plus à se réduire à la posture du décideur, dont on attend des arbitrages. Or la prospective ne peut se réduire à un arbitrage entre différents scénarios. On ne choisit pas un futur sur catalogue, on le construit par tâtonnements successifs…
Ce qui suppose d’imaginer de nouvelles postures d’élus, compatibles avec ces démarches sans nier pour autant leur fonction représentative : élu-auteur ? ambassadeur du futur ? Et si, une fois n’est pas coutume, c’était aux élus de produire de la matière pour alimenter la réflexion des services et des citoyens ?

Quand la prospective renoue avec la mise en œuvre

Après la prospective territoriale, la séquence de l’après-midi portait sur la prospective des politiques publiques, à partir de quatre objets: le Grand débat sur la transition énergétique à Nantes, la contribution du Codev lyonnais au Schéma directeur des énergies, l’expérimentation Tester Demain à Bordeaux et le concept des Remix à Lyon.
La mise en regard de ces quatre présentations montre qu’on assiste à un changement de nature des stratégies territoriales. La prospective stratégique a longtemps pris la forme de démarches ponctuelles, suscitant une mobilisation politique et citoyenne aussi intense qu’éphémère. Directement rattachées à la direction générale, elles peinaient à avoir prise sur les politiques publiques effectivement mises en œuvre.
Chacune à leur façon, ces quatre initiatives participent au contraire à dépasser cette dissociation entre stratégie et conduite opérationnelle de l’action publique. Elles se caractérisent par leur capacité à combiner la délibération avec l’expérimentation, « le débat d’idées et le débat du faire » pour reprendre les mots de Fabrice Roussel, VP à la participation de Nantes Métropole. En complément des réunions participatives menées dans chaque commune, le Grand débat sur la transition énergétique s’est par exemple décliné par la mise en place de communautés de pratiques (sur le zéro déchets par exemple) et sur le financement d’initiatives citoyennes en crowdfunding.

Cette volonté d’organiser le passage à l’acte se traduit aussi par le recours au prototypage, comme à Bordeaux ou à Lyon avec l’organisation des Remix. A partir d’une question ciblée, il s’agit « d’envahir un lieu en mixant des publics pour tester des prototypes à échelle 1 » comme le raconte Caroline Richemont du Grand Lyon avec l’exemple de la Gare Saint-Paul. A chaque fois, il s’agit de repartir du point de vue usagers tout en gardant l’effort de projection.
Cette nouvelle forme de prospective contributive fait directement écho aux apports du design, que j’avais évoqué dans un billet sur le blog de la 27e Région : pour se projeter dans le futur, la loupe est parfois plus utile que la longue vue.

Comment préserver le débat sur les finalités ?

L’autre apport de ces initiatives consiste à souligner la dimension politique de sujets a priori considérés comme techniques. Pour des Métropoles souvent vues comme des technostructures cantonnées à la gestion des grands réseaux techniques (transports, énergie, déchets), ce changement s’apparente à une révolution… à deux conditions :
1/ Sortir du mythe d’un décideur public unique, pour intégrer l’ensemble des parties prenantes de l’enjeu abordé. L’exemple de la transition énergétique montre le rôle décisif que joue les opérateurs de services urbains. Comment faire pour que ces grands débats soient aussi le moyen de ramener ces acteurs dans le jeu démocratique local ? En quoi la prospective participative ouvre-t-elle de nouvelles formes de dialogue entre citoyens,  élus et opérateurs ?
> Réintroduire la question des finalités, en encourageant les citoyens à prendre parti sur les évolutions à l’œuvre. A trop mettre l’accent sur une approche centrée solutions, le risque serait en effet de faire disparaître la question du « pourquoi ? ». Comment faire pour combiner logique contributive et controverses sur les conséquences de ces transitions ? En quoi les prototypes peuvent-ils être utilisé pour ouvrir le débat sur la définition collective du souhaitable ?