Organiser l’innovation… par la planification ! (Horizons Publics)

Comment articuler innovation et planification ? C’est la question que nous nous sommes posés dans le dernier numéro de la revue Horizons Publics. En voici quelques extraits. Pour accéder à l’article dans son intégralité et au reste du (très bon) dossier « déconstruire l’innovation publique », c’est ici.

L’innovation publique est-elle en train de devenir victime de son succès ?

« La multiplication des expérimentations risque en effet de reproduire les travers qu’elle est censée combattre : perte de lisibilité de l’action publique, complexification du pilotage, uniformisation et empilement des dispositifs mis en place. Elle bute surtout sur la difficulté à hiérarchiser les priorités, entre une multitude d’expérimentations aux objets hétéroclites et aux impacts inégaux.

Pour éviter ces effets pervers, cet article plaide pour une meilleure articulation entre innovation et planification. Cette dernière peut s’avérer un outil pertinent pour organiser l’innovation tout en préservant son agilité… à condition d’en mettre à jour les formats et les objectifs ! En replaçant la question des finalités au centre du jeu, elle permet d’établir une boussole stable et collectivement discutée pour orienter la Carte blanche laissée aux acteurs de terrain et aux opérateurs privés. »

Face au risque de perte de contrôle des innovations, que peut la planification ?

« La planification invite à replacer la question des finalités au centre du jeu. En érigeant l’innovation comme une fin en soi, la mode des expérimentations supprime les boussoles de l’action publique. Si cette apesanteur est grisante à court terme, elle s’avère rapidement problématique. Comment sélectionner les innovations soutenues par l’acteur public ? Quels en sont les critères d’évaluation ? Tous les impacts se valent-ils ?

À force de s’interroger sur le « comment ? » en se focalisant sur les solutions, la collectivité finit par en oublier le « pourquoi ? » et surtout le « pour qui ? » (il suffit de visiter les nombreux évènements dédiés à la smart city pour s’en convaincre). Or cette construction collective des problèmes et des finalités est justement la raison d’être de la planification ! Organiser la délibération collective entre élus – voire entre citoyens – à partir d’éléments d’expertises et de diagnostics : tel est l’enjeu central de tout projet de territoire. C’est d’ailleurs ce qui explique la « lenteur » de ces exercices et leur faible « impact » direct.

En s’appuyant sur cette fonction traditionnelle, la planification territoriale pourrait ainsi contribuer à fixer les bornes et l’horizon de la « carte blanche » accordée aux innovateurs. »

 

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Design et planification : une rencontre prometteuse

Il y a dix jours, j’intervenais à la FNAU pour réfléchir sur leur congrès 2018 intitulé « #Design #Innovation : être audacieux pour nos territoires ». L’intervention d’Alexandre Mussche le montrait bien. Que ce soit par l’activation des espaces publics, l’occupation temporaire d’immeubles laissés vacants ou l’accompagnement des nouveaux services urbains, le design devient un levier central pour la fabrique urbaine.

Et si on utilisait aussi le design pour réinventer la planification territoriale, dans ses formes comme dans sa fonction ? Telle est la question que nous avons discuté avec les agences d’urbanisme, pour interroger l’ergonomie des stratégies territoriales qu’elles contribuent à produire. A l’heure où la planification semble être rendue obsolète pour la multiplication des appels à projets et autres plans d’actions, le sujet mérite d’être exploré !

En attendant de voir le programme du 39e congrès de la FNAU, c’est l’occasion de publier ici le billet que j’avais écris pour le blog de la 27e Région : « Ce que le design peut apporter à la planification territoriale ».

Le design dans la planification, ça a surtout servi à…

L’intégration du design de services constitue l’une des principales caractéristiques de l’évolution de la planification depuis ces dix dernières. La 27e Région y a largement contribué à travers une multitude d’expériences : l’essai de design prospectif en Nord-Pas-de-Calaisla Transfo sur la démarche Pays de la Loire 2040, le travail avec Plausible Possible sur les Villages du futur en Bourgogne

Aujourd’hui, ce recours aux méthodes du design pour l’élaboration des projets de territoire serait (presque) en train de devenir la norme. Pour le meilleur, espérons-le ! Le design a en tout cas produit deux apports majeurs pour la planification territoriale.

Renouveler les formes d’implication des citoyens

Premièrement, il a contribué à renouveler les formes de participation mises en place pour ces exercices stratégiques. La concertation a toujours été au cœur des projets de territoire, mais elle s’adressait traditionnellement aux élites socio-économiques et/ou s’effectuait dans le cadre de procédures d’enquête publique plutôt rigide.

Par ses méthodes et son état d’esprit, le design a permis d’établir un contact direct avec les citoyens. Il l’a fait en s’émancipant de l’exigence de représentativité, pour recueillir in situ des expériences vécues du territoire. Quitte à mobiliser la fiction et les imaginaires, pour jouer sur leur capacité d’évocation. C’est d’ailleurs souvent à travers la prospective que s’est faite l’intégration du design à la planification (comme par exemple à Saint-Nazaire avec Destination 2030).

Regarder avec attention les usages des territoires

Deuxièmement, le design a incité la planification à accorder une plus grande attention aux usages des territoires. Cet apport s’inscrit dans une mutation plus large de l’aménagement du territoire, où les enjeux de programmation d’infrastructures laissent la place à la question des modes de vie. Ce qui correspond aussi aux nouvelles attentes des collectivités et de leurs citoyens.

L’implication de designers est surtout venue remettre en cause l’idée selon laquelle le stratégique correspond forcément à une prise de distance vis-à-vis du territoire, en soulignant l’apport de zooms plus en prise avec ses occupants. Et si la loupe était aussi (voire plus) utile que la longue vue pour bâtir des projets de territoire ? Et si on complétait les cartes statistiques par des immersions ponctuelles ?

Répondre à la question : « où est l’humain dans tout ça ? »

Mises ensemble, ces deux contributions viennent apporter une réponse concrète à tous ceux qui s’interrogent sur « où est l’humain dans tout ça ? ». Elles invitent à repartir des expériences vécues, dans leur diversité et leur complexité, sans tomber dans le travers de vouloir dresser le portrait-robot des « vrais gens ».

Ce chantier reste à poursuivre, pour imaginer à quoi ressemblerait une planification à hauteur d’habitants ? Une planification qui ne soit ni top-down (en surplomb des territoires) ni bottom-up (une telle planification pourrait-elle exister ?), mais en capacité d’articuler le point de vue des individus avec le point de vue de la collectivité.

Et si le design pouvait aussi servir à rendre la planification (plus) utile ?

Mais au fur et à mesure que les projets de territoire se multiplient, la planification se confronte à un autre défi : celui de son utilité même ! Comment faire pour que les projets de territoire soient réellement en mesure d’orienter l’action collective (à défaut de planifier les territoires) ? Comment donner du poids au long terme dans les arbitrages du présent ? Comment s’assurer que ce travail d’enquête et de compréhension des territoires et de leurs mutations alimente l’action des collectivités ?

Si elle ne répond pas à ces questions, il est probable que la planification perde ce qui fait sa force : sa capacité à mobiliser élus, agents, acteurs socio-économiques et citoyens autour de la formulation d’ambitions communes.

Ajuster l’objet à sa fonction

Les designers ne pourront relever ce défi tout seuls (même au sein d’un lieu nommé Superpublic !). Mais ils peuvent apporter leur pierre à l’édifice, en aidant les planificateurs à ajuster l’objet à sa fonction. Ce qui supposerait de :

> Considérer les schémas et autres projets de territoire comme un moyen, et non comme une fin en soi. Reste alors à savoir quelles en sont les finalités, ce qui interpelle directement les élus et leurs services ! Au-delà de la réussite de la démarche collective et mobilisatrice, à quoi ces documents doivent-ils servir ? Que cherchent-ils à produire une fois adoptés, comment et avec qui ?

> Se focaliser sur l’objet « projet de territoire » (des rapports plus ou moins volumineux) pour en réinventer les formes à partir de leurs usages effectifs et potentiels. Il ne s’agit pas d’améliorer leur mise en page, mais d’améliorer leur ergonomie (« se dit d’un appareil dont la forme est particulièrement adaptée aux conditions de travail de l’utilisateur », nous dit Larousse).

En complément de son contenu et de son processus d’élaboration, c’est donc sur le format de l’outil planification, et sur son mode d’emploi, qu’il faudrait concentrer les efforts !

Passer du design de service au design-produit

Quelles sont les implications de ce nouveau défi pour les designers et ceux avec qui ils travaillent ? Pour lancer la discussion, on pourrait le résumer autour d’une formule simple : passer du design de service au design-produit.

Aborder la planification en mode design-produit, cela signifie s’interroger sur les formes de l’outil qu’elle produit, en poussant la conception jusqu’au petit détail (il paraît que le diable s’y loge) et en prenant comme point de départ les contraintes de ses utilisateurs (qui sont-ils ?). Bref, concevoir un SRADDET comme on conçoit une chaise… il ne suffit pas qu’il soit beau et/ou innovant !

Aborder la planification en mode design-produit, c’est aussi souligner les spécificités des projets de territoire, qui n’est ni un simple processus, ni une politique publique en tant que telle. L’enjeu n’est pas de prototyper telle ou telle mesure évoquée dans le schéma, mais bien de (re)fabriquer le schéma lui-même.

Aborder la planification en mode design-produit, c’est enfin reconnaître les limites du design-thinking. Avoir des idées créatives et engager le dialogue avec les citoyens c’est bien, fabriquer des outils pour rendre possible le passage à l’acte, c’est mieux ! Et pour cela, les designer seront d’une aide précieuse.

Ajuster les formes de la planification pour garantir son utilité et faciliter le quotidien de ses utilisateurs : voilà un beau chantier de recherche et développement pour les dix ans à venir. Avis aux amateurs !

Métropoles et participation : quels apports de la prospective ?

Comment articuler Métropoles, prospective et participation ? Telle était la question posée par l’équipe de Nantes Métropole au colloque « les Métropoles à l’écoute des territoires », organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. J’y intervenais en regard transversal aux six initiatives présentées. Autant de questions que de réponses, dans le prolongement de mon billet précédent sur les enjeux de la participation à l’échelle métropolitaine.

Quand la prospective s’émancipe de la planification

Les échanges de la matinée étaient révélateurs des mutations contemporaines de la prospective, à partir de deux initiatives : le travail sur les schémas d’aménagement ouverts mené par la 27e Région (cf. leur très bonne vidéo de synthèse) et les Ateliers des possibles pilotés par le Grand Nancy en 2015-2016. En s’émancipant de la planification, la prospective transforme sa fonction.
Les projets de territoire traditionnels laissent la place à un travail d’enquête. Du côté des schémas d’aménagement régionaux, les propositions de la 27e Région combine des explorations sur le terrain pour recueillir des « capsules du futur » et leur mise en débat à travers des « forums de controverses ». Une posture qu’on retrouve dans les ateliers citoyens mis en place au Grand Nancy. « Nous cherchons à interroger les transitions à l’œuvre pour reposer la question des finalités » raconte Bruno Cohen.

Dans cette optique, faut-il continuer à parler de « vision » ? Il s’agit de moins en moins de construire un projet, que d’impulser une réflexion collective en quête de futurs. Dans un monde pluriel où la collectivité ne devient qu’un acteur parmi d’autres, il devient en effet illusoire de vouloir porter une vision unique et figée. Mieux vaut mettre l’accent sur la multiplicité des témoignages et des questionnements. Ce revirement des pratiques prospectives résulte aussi du foisonnement des exercices stratégiques. Si avoir une vision peut aider à nous orienter, avoir des visions risque de produire l’effet inverse !
Ces deux initiatives révèlent aussi la place croissante donnée à la créativité pour se mettre en quête de futurs. Partisan d’une démocratie contributive, les ateliers des possibles visent à passer du « citoyen-acteur » au « citoyen-auteur » d’un futur qui reste en grande partie à écrire. Les Eclaireurs invitent quant à eux à la multiplication des reporters du futur, allant explorer sur les territoires les traces d’un demain déjà-là.
Louise Guillot de la 27e Région parle aussi d’ambassadeur du futur pour faciliter la prise en compte de ces brides d’avenir dans les documents de planification. Une métaphore bien trouvé pour qualifier le rôle que pourraient jouer les conseils de développement métropolitain, à l’interface entre une collectivité nouvelle et des sociétés en pleine transformation !

Quelles contributions des élus à la prospective participative ?

Mais une question émerge de ces deux initiatives : quelle place pour les élus ? Comment faire pour que le dialogue direct avec les citoyens introduit par ces nouvelles pratiques prospectives ne conduise à une marginalisation des élus ? Au-delà de la question du portage politique de ces démarches, de quelles façon les élus peuvent-ils contribuer à cette activité politique par excellence de projection dans l’avenir ? Au sein des Métropoles, cela interroge aussi la place accordée aux élus communaux.
Les échanges ont montré que cette difficulté témoigne d’un questionnement plus général sur le rôle de l’élu dans l’action publique. Vue des services et des codev, la fonction d’élus tend de plus en plus à se réduire à la posture du décideur, dont on attend des arbitrages. Or la prospective ne peut se réduire à un arbitrage entre différents scénarios. On ne choisit pas un futur sur catalogue, on le construit par tâtonnements successifs…
Ce qui suppose d’imaginer de nouvelles postures d’élus, compatibles avec ces démarches sans nier pour autant leur fonction représentative : élu-auteur ? ambassadeur du futur ? Et si, une fois n’est pas coutume, c’était aux élus de produire de la matière pour alimenter la réflexion des services et des citoyens ?

Quand la prospective renoue avec la mise en œuvre

Après la prospective territoriale, la séquence de l’après-midi portait sur la prospective des politiques publiques, à partir de quatre objets: le Grand débat sur la transition énergétique à Nantes, la contribution du Codev lyonnais au Schéma directeur des énergies, l’expérimentation Tester Demain à Bordeaux et le concept des Remix à Lyon.
La mise en regard de ces quatre présentations montre qu’on assiste à un changement de nature des stratégies territoriales. La prospective stratégique a longtemps pris la forme de démarches ponctuelles, suscitant une mobilisation politique et citoyenne aussi intense qu’éphémère. Directement rattachées à la direction générale, elles peinaient à avoir prise sur les politiques publiques effectivement mises en œuvre.
Chacune à leur façon, ces quatre initiatives participent au contraire à dépasser cette dissociation entre stratégie et conduite opérationnelle de l’action publique. Elles se caractérisent par leur capacité à combiner la délibération avec l’expérimentation, « le débat d’idées et le débat du faire » pour reprendre les mots de Fabrice Roussel, VP à la participation de Nantes Métropole. En complément des réunions participatives menées dans chaque commune, le Grand débat sur la transition énergétique s’est par exemple décliné par la mise en place de communautés de pratiques (sur le zéro déchets par exemple) et sur le financement d’initiatives citoyennes en crowdfunding.

Cette volonté d’organiser le passage à l’acte se traduit aussi par le recours au prototypage, comme à Bordeaux ou à Lyon avec l’organisation des Remix. A partir d’une question ciblée, il s’agit « d’envahir un lieu en mixant des publics pour tester des prototypes à échelle 1 » comme le raconte Caroline Richemont du Grand Lyon avec l’exemple de la Gare Saint-Paul. A chaque fois, il s’agit de repartir du point de vue usagers tout en gardant l’effort de projection.
Cette nouvelle forme de prospective contributive fait directement écho aux apports du design, que j’avais évoqué dans un billet sur le blog de la 27e Région : pour se projeter dans le futur, la loupe est parfois plus utile que la longue vue.

Comment préserver le débat sur les finalités ?

L’autre apport de ces initiatives consiste à souligner la dimension politique de sujets a priori considérés comme techniques. Pour des Métropoles souvent vues comme des technostructures cantonnées à la gestion des grands réseaux techniques (transports, énergie, déchets), ce changement s’apparente à une révolution… à deux conditions :
1/ Sortir du mythe d’un décideur public unique, pour intégrer l’ensemble des parties prenantes de l’enjeu abordé. L’exemple de la transition énergétique montre le rôle décisif que joue les opérateurs de services urbains. Comment faire pour que ces grands débats soient aussi le moyen de ramener ces acteurs dans le jeu démocratique local ? En quoi la prospective participative ouvre-t-elle de nouvelles formes de dialogue entre citoyens,  élus et opérateurs ?
> Réintroduire la question des finalités, en encourageant les citoyens à prendre parti sur les évolutions à l’œuvre. A trop mettre l’accent sur une approche centrée solutions, le risque serait en effet de faire disparaître la question du « pourquoi ? ». Comment faire pour combiner logique contributive et controverses sur les conséquences de ces transitions ? En quoi les prototypes peuvent-ils être utilisé pour ouvrir le débat sur la définition collective du souhaitable ?