Où en est la fabrique urbaine à Paris ?

A la demande de l’association AMO, on s’est prêté au jeu d’essayer de cerner les nouveaux contours de la fabrique urbaine à Paris. Au-delà du foisonnement d’expérimentations, quels sont les dénominateurs communs de cette expérimentation capitale ?  Dix-huit avant la fin du mandat, quel bilan d’étape se dessine à travers l’ensemble des chantiers lancés par Anne Hidalgo et son équipe ? Nous en publions ici quelques extraits, destinés à prolonger la réflexion. Le texte intégral se trouve en préface de l’ouvrage publié à l’occasion des journées nationales 2018 de l’association AMO : Paris, expérimentation capitale..

La dernière décennie a été marquée par de nombreux changements. Sous l’impulsion de la majorité municipale, la ville a multiplié les expérimentations. Tous les domaines semblent concernés par cet impératif d’innovation. L’accent sur l’expérimentation a de nombreuses vertus. Il vient rouvrir le champ des possibles, il suscite de nouveaux croisements entre des acteurs qui avançaient séparément jusque là, il facilite la mise à l’agenda de nouvelles problématiques, à commencer par l’indispensable transition écologique.

Mais ce foisonnement d’innovations et d’appels à projets rend aussi plus difficile d’appréhender la cohérence et l’orientation de la stratégie poursuivie. Quelles sont les spécificités de cette nouvelle fabrique urbaine ? Quels sont les éléments de continuité et d’inflexion à l’œuvre ces dix dernières années dans la capitale ? 
Alors que le rythme des innovations reprend de plus belle et que tous les regards se tournent vers la prospective, il n’est pas inutile d’esquisser un premier bilan de ces transformations. La tâche est ardue et sans doute en partie prématurée. Mais les contributions qui suivent démontrent l’intérêt de mettre les intentions techniques et politiques à l’épreuve de leur mise en œuvre. Que nous dit la ville telle qu’elle se fait ? Quelles sont les avancées accomplies, les explorations inédites et les écarts restant à combler entre les ambitions a chées et les réalisations produites ? En quoi tous ces changements viennent-ils bousculer le rôle de chacun des acteurs ? De ce point de vue, Paris constitue un cas d’école particulièrement éclairant.

À travers cet ouvrage, il s’agit de passer de la présentation des expérimentations parisiennes au pluriel à une analyse de « l’expérimentation capitale » au singulier. Cela suppose de prendre un peu de recul, dans le temps comme dans l’espace. D’une part, il est essentiel de replacer ces innovations dans le temps long de la fabrique urbaine à Paris. Quelles sont les ruptures et les filiations des pratiques contemporaines par rapport aux trois décennies précédentes ? D’autre part, interroger la fabrique urbaine à Paris invite à questionner les spécificités de la région capitale, par rapport aux autres métropoles françaises et internationales. Nous proposons de distinguer trois étapes pour caractériser les différents modèles d’expérimentation de la fabrique urbaine à la parisienne.

Les grands projets présidentiels des années 1980 : premier modèle d’expérimentation capitale ?

L’aménagement de la capitale est marqué par le poids de l’État. La ville a dû attendre 1977 pour avoir son maire, et le préfet de Paris conserve un rôle prédominant.
Les « grandes opérations d’architecture et d’urbanisme » conduites dans les années 1980 sous l’impulsion de François Mitterrand témoignent de ce poids de l’Etat dans l’urbanisme parisien. 
Un siècle après Haussmann, elles ont profondément marqué le tissu urbain de
Paris : l’opéra Bastille, Le Grand Louvre, Bercy, la BNF, la Villette…

Deux dimensions caractérisent ce premier modèle dans la fabrique urbaine parisienne. Cette action s’est focalisée sur un petit nombre de grands objets. Elle portait sur des équipements d’envergure nationale, voire internationale, emblématique de cette fonction de capitale. L’accent sur la dimension culturelle et l’appellation des projets révèlent cette soif de grandeur affirmée par l’État : la Très Grande Bibliothèque,
le Grand Louvre, sans parler de la Grande Arche de La Défense. Cela explique la place accordée à l’architecture, à travers l’organisation de concours internationaux 
et le choix d’objets iconiques, quitte à rompre avec les codes parisiens. L’implication personnelle du Président de la République et la mise en place d’une structure ad hoc a permis de conduire ses opérations en dehors du droit commun. Calendrier resserré et grande liberté dans la conception : les grandes opérations d’architecture cochent toutes les cases de l’expérimentation.

Dans les années 1980, l’expérimentation a donc pris la forme d’une addition de bâtiments emblématiques, réunis au sein d’un même programme destiné à souligner la grandeur de la capitale et de son rayonnement culturel et économique. En cela, elle est à l’image du contexte dans lequel elle prend place, où l’interventionnisme public se combine avec la montée en puissance des métropoles. Face à la hausse de la concurrence entre territoires, chaque ville cherche ses locomotives . D’où l’accent sur les grands équipements publics, à la différence des années 1960-1970 marquées par un aménagement du territoire centralisé pour répondre aux enjeux de croissance. On peut ainsi voir dans les grands travaux les prémisses de l’urbanisme d’attractivité, à l’image du musée Guggenheim de Bilbao. À chaque fois, cette logique consiste à cibler des bâtiments totémiques, oeuvres de starchitectes.  Certes, leur taille XXL en fait quasiment des projets urbains à part entière. Mais sans qu’ils aient toujours été pensé comme tels. Si ces objets sont aujourd’hui complètement intégrés dans notre géographie mentale de Paris, certains d’entre eux continuent à produire de puissants effets de frontière et leur rapport à l’espace public n’est pas toujours heureux.

Ce modèle paraît déjà lointain. L’évolution de la conjoncture économique et des budgets publics fait que de tels projets seraient difficiles à lancer aujourd’hui. En outre, la gouvernance s’est décentralisée. La lente émancipation de la Ville de Paris face à l’État ne se limite pas à la question des jeux d’acteurs. Elle a aussi des conséquences sur les finalités : la grandeur de la capitale laisse place à l’impératif de la qualité de vie et de la proximité. Mais la Ville de Paris doit encore s’accommoder de la persistance de cette logique étatique. L’implantation du ministère de la Défense à Balard comme celle du Tribunal de Grande Instance illustrent ces tensions. Les conflits d’échelles comme les conflits d’acteurs rendent difficile l’intégration de ces bâtiments XXL dans le tissu urbain parisien.

Les années 1990-2000 : chant du cygne des grandes ZAC parisiennes ?

L’entrée par les grandes opérations d’aménagement constitue le second modèle d’expérimentation depuis ces trente dernières années. ZAC Rive Gauche, ZAC des Batignolles, Paris Nord-Est… Trois projets emblématiques d’un urbanisme
à la parisienne, trois moteurs de la transformation urbaine de la capitale.

Ces opérations d’aménagement interviennent à la conjonction d’une opportunité et d’un besoin. D’un côté, elles découlent de la possibilité de faire muter de larges parcelles libérées dans la capitale. De l’autre, elles résultent d’un enjeu de densification de Paris intra-muros, pour tirer parti d’une attractivité renforcée et d’une demande croissante de logements, de bureaux et d’équipements publics.

Cette deuxième séquence change d’échelle et de problématique. Comment aménager de nouveaux quartiers ad hoc dans un environnement hyper-dense 
et aux contraintes multiples ? Au-delà du mot d’ordre « reconstruire la ville sur la ville », ces nouveaux quartiers ont été de véritables terrains d’expérimentations. Expérimentations sur la forme urbaine tout d’abord, pour combiner créativité et cohérence, de manière à doter ces nouveaux quartiers d’une vraie identité et les inscrire dans le reste de la capitale. Expérimentations sur le modèle économique ensuite, pour tenir un objectif ambitieux sur la part de logements sociaux et financer par la densification des infrastructures coûteuses et des équipements publics. Expérimentations sur la mise en œuvre enfin, pour agir sur le temps long pour tenter de susciter de la vie et de l’activité dès les premières phases du projet. L’université dans la ville à Rive Gauche ou le parc évolutif Martin Luther-King aux Batignolles en sont l’illustration.

Ce nouveau style d’expérimentation s’est accompagné d’une transformation du jeu d’acteurs. L’État y tient une place moins prégnante, compensée par la montée en puissance les aménageurs de la Ville, notamment la SEMAPA et Paris Batignolles Aménagement. Aux côtés des architectes, urbanistes et paysagistes se placent au centre du jeu. Autre indice d’une fabrique urbaine qui se pense à l’échelle du quartier, et pas uniquement du bâtiment. Les grandes ZAC sont un marqueur de la période Delanoë, même si elles trouvent leur filiation dans les années 1990 et qu’on les retrouve de l’île de Nantes à la Confluence à Lyon en passant par Euralille. Elles ont été, avec les voies de bus, Vélib’, Paris Plages ou les Nuits Blanches,
le symbole du renouveau de la capitale. Elles témoignent de la volonté municipale de mettre au centre une attention à la vie quotidienne des Parisiens.

Mais plusieurs éléments laissent entrevoir un épuisement de ce modèle. Les grandes emprises foncières se raréfient. La puissance financière de la collectivité se fragilise.
L’inertie de ces opérations et le poids des procédures interrogent, dans un contexte marqué par l’instabilité des cycles immobiliers et l’évolution rapide des besoins
et des modes de vie. Cette logique reste néanmoins prégnante, car les projets urbains concernés se déploient sur plusieurs décennies. On tente de renouveler
 ce modèle pour faire évoluer la méthode en imbriquant davantage le dessin urbain et la programmation, notamment à travers une démarche d’atelier. On travaille les connexions avec les communes limitrophes pour casser la frontière physique et symbolique du périphérique. On dépasse les seules questions d’aménagement pour intégrer les autres services urbains : énergie, déchets, mobilités. Les innovations sont nombreuses. Mais elles apparaissent davantage comme la queue de comète d’un terrain d’expérimentation ouvert dans les années 1990-2000. Et si elles masquaient l’émergence d’un troisième modèle ?

Et aujourd’hui, où en sommes nous ?

Budget participatif, piétonnisation des berges, appels à projets Réinventer Paris, Pariculteurs ou ParisFabrik, l’Arc de l’innovation, les projets sur les portes… Derrière cette liste à la Prévert, est-il possible de révéler un troisième modèle ?

Les contributions qui suivent permettent d’en dégager quelques dénominateurs communs. Le premier point commun porte sur la transformation des interactions entre acteurs publics et opérateurs privés, pris dans leur diversité. Du promoteur immobilier au collectif citoyen en passant par les opérateurs urbains ou les grands propriétaires fonciers, tous ces acteurs sont davantage sollicités par la Ville. Cette dernière accroît leurs marges de manœuvre autant qu’elle impose ses orientations. Les débats sur les vélos en libre-service avec l’arrivée du free-floating, sur le renouveau de l’autopartage après la crise d’Autolib’ ou sur les promesses du véhicules autonomes illustrent cette inflexion sur le champs de la mobilité. On la retrouve du côté de l’immobilier, à travers les appels à projet Réinventer Paris ou 
via le soutien à l’habitat participatif. Refusant de choisir un camp, la Ville multiplie 
ses interlocuteurs. Il est encore trop tôt pour analyser la réalité des projets que ces multiples partenariats pourront faire advenir. L’heure est encore aux effets d’annonce et aux négociations. Mais toutes ces expérimentations soulèvent un même défi : comment s’outiller pour garantir que les engagements pris seront bien respectés ? Et à l’inverse, comment éviter un épuisement des initiatives privées face au cadre de contrainte imposé par la ville ?

Une deuxième caractéristique commune de ce foisonnement d’initiatives concerne le décloisonnement sectoriel dans l’appréhension des sujets. C’est particulièrement visible avec la question des espaces publics. Elle se place au croisement entre design, usages, mobilité, vitalité commerciale, culture voire action sociale. Initiée par le projet de la Place de la République elle trouve aussi une application dans les voies sur berges. La générosité des espaces publics devient ainsi 
une nouvelle clé pour poser le débat de la grande hauteur à Paris. Si l’on monte dans les étages, c’est pour dégager de l’emprise au sol et renforcer l’animation du rez-de-voirie, affirment les partisans des tours dans la capitale.

La transition environnementale est un autre facteur d’hybridation des modes d’intervention de la ville. L’objectif de réduire la pollution agit pour limiter les
 risques d’expositions. L’empreinte carbone et l’économie circulaire invitent la ville 
à investir de nouveaux sujets, comme le zéro déchet ou les modes constructifs. 
Le souhait de décloisonnement se retrouve enfin dans la dimension programmatique. « Immeubles pluriels », « super-équipements », « tiers-lieux » : autant d’expressions qui incarnent la volonté de mieux mélanger habitat et bureaux, espaces tertiaires et lieux de production, équipements publics et équipements privés…

L’objectif de dépassement des logiques sectorielles est louable. Mais il n’est pas nouveau et a toujours buté sur les modes d’organisation de l’action publique, tant du côté technique que politique. La Ville de Paris parviendra-t-elle à dépasser une structuration en silo pour décliner ces objets transversaux dans toutes leurs dimensions.

Un troisième dénominateur commun, à notre sens le plus décisif, porte sur la primauté accordée à la programmation et aux usages. Le succès de l’urbanisme transitoire, porté notamment aux Grands Voisins, témoigne de ce changement. La multiplication des appels à contributions et la montée en puissance des budgets participatifs placent les usagers au centre de la fabrique urbaine. Ce déplacement résulte aussi d’un changement de terrain de jeu, avec une focalisation sur la ville constituée plutôt que sur les brown fields d’un paysage industriel aujourd’hui quasiment disparu au sein de Paris intra-muros. On quitte l’échelle du projet urbain pour revenir à celle du lieu ou d’une collection de lieux. Mais sur un mode très différent des grands projets mitterrandiens : on ne cherche plus à bâtir des monuments mais à susciter des tiers-lieux. Il en ressort une tentative de renouveler la notion même d’équipements pour tenter de répondre aux nouveaux modes de vie, tout en s’accommodant de ressources publiques plus limitées qu’auparavant.

Ces innovations interpellent surtout le politique et les citoyens sur les finalités
 de l’action de la Ville : quels sont les besoins prioritaires auxquels on juge nécessaire d’apporter des réponses ? En la matière, la capitale se retrouve confrontée à de multiples injonctions contradictoires. Elle doit se mettre à l’écoute des riverains 
tout en donnant une place aux autres usagers de son territoire (qu’ils y résident
 ou non). Elle met l’accent sur la proximité tout en portant à son paroxysme l’objectif d’attractivité internationale, comme en témoigne l’implication de Anne Hidalgo sur les Jeux Olympiques de 2024 ou les tentatives d’attirer les entreprises de la City dans un contexte post-Brexit.

La nouvelle séquence d’expérimentation capitale pose donc autant de questions qu’elle apporte de réponses. Pour accompagner ces tâtonnements et leur permettre de produire le meilleur, il est essentiel de prendre le temps de les expliciter et de les mettre en débat. A bon entendeur…

Les Réinventer, au-delà de l’innovation washing…

« Il faudra être patient pour savoir si les appels à projets « Réinventer » produisent le pire ou le meilleur. En attendant, et puisque la méthode fait école, trois points de vigilance méritent d’être posés. » écrivons-nous avec le Sens de la Ville  dans une tribune publiée dans Les Echos.

Nous en publions ici un extrait. L’occasion de revenir sur les résultats de notre retour d’expérience sur Inventons la Métropole du Grand Paris et de reprendre l’ensemble des billets de Partie Prenante consacrés aux appels à projets urbains innovants (APUI).

Trois points de vigilance face à la multiplication des APUI

 » Le premier point de vigilance concerne la nécessité de fixer une taille maximale aux terrains intégrés dans ces appels à projets. Ceux-ci trouvent tout leur sens à l’échelle d’une opération immobilière en structurant davantage la cession de cession de foncier public mais se substituent mal aux opérations d’aménagement.

Le deuxième porte sur la précision des attendus de la collectivité. Si les opérateurs peuvent porter des propositions innovantes sur le montage financier et sur le contenu des projets, le public conserve un rôle fondamental pour exprimer les besoins du territoire. L’exigence d’innovation est salutaire mais peut vite se réduire à l’addition de concepts marketing, aussi déconnectés de leur environnement que rapidement obsolètes. Les promoteurs sont d’ailleurs bien conscients des limites de cette carte blanche. (…)

Le dernier point de vigilance souligne l’exigence du suivi sur la durée de la mise en œuvre, pour garantir que les promesses des candidatures soient tenues et que les projets résistent au temps et aux incertitudes. Pour que l’innovation washing ne soit pas le cache sexe d’une production immobilière au rabais, la balle est aussi (surtout ?) dans le camp du public. »

Retrouvez sur Medium la version longue de cette tribune

Pour prendre un peu de recul sur les appels à projets urbains innovants…

… mieux vaut lire la série de billets de blog que nous avions consacrés aux Réinventer, pour tenter d’en cerner les contours et d’en souligner les potentielles limites.

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Les Réinventer se suivent, mais se ressemblent-ils ?

Les Réinventer, où est (vraiment) l’innovation ?

Les Réinventer, à quels prix ?

Les résultats du retour d’expérience sur Inventons la Métropole du Grand Paris

Ces premières analyses ont été prolongées par un retour d’expérience sur Inventons la Métropole (IMGP), mené avec le Sens de la Ville. Les résultats de cette enquête auprès de l’ensemble des équipes candidates (plus de 150 réponses !) sont à lire sur Medium :

Inventons la Métropole : quand les réinventer changent d’échelle

Le partage des rôles : un fonctionnement collaboratif… à géométrie variable !

La programmation : quand la chasse au concept devient programmation

La « carte blanche » IMGP : cinquante nuances de gris

La présentation des résultats du retour d’expérience est accessible en ligne ICIet les données du questionnaire sont disponibles en open-source LA.

Les Réinventer : ce qu’ils révèlent, ceux qu’ils transforment

Et la réflexion continue ! Grâce au soutien du PUCA et du Club Ville-Aménagement, nous engageons une recherche sur la place de ces appels à projets urbains dans la fabrique urbaine. Ce travail s’appuie sur un deuxième questionnaire à destination des acteurs publics cette fois (collectivités et aménageurs) et sur une série d’entretiens avec les personnes en charge de la mise en oeuvre de ces appels à projet.

Il existe deux façons d’appréhender les appels à projets urbains innovants (APUI), dont les déclinaisons se multiplient (Réinventer Paris, Imagine Angers, Réinventer la Seine, Inventer la Métropole du Grand Paris, etc.). La première approche consiste à se focaliser sur le dispositif lui-même, en le considérant comme un nouvel instrument de politique publique.

La deuxième approche considère à l’inverse les Réinventer comme le symptôme de transformations plus vastes de la fabrique urbaine. Les appels à projets urbains innovants apparaissent alors comme le signe émergé d’une pluralité de mutations : de l’immobilier, de l’aménagement, de l’action publique.

Cette recherche s’inscrit au croisement de ces deux approches et vise à permettre une prise de recul analytique face à la multiplication rapide de ces appels à projet, à l’effort de communication qui les accompagne et aux polémiques qu’ils suscitent.

Les résultats de cette enquête seront restitués dans les mois à venir. Affaire à suivre, donc !

Pour poursuivre la réflexion sur les nouvelles façons de faire la ville, suivez-nous sur twitter : @nicolasrio2 / @sensdelaville

Les Réinventer, à quels prix ?

Les réactions se multiplient sur les Réinventer, que ce soit sur les innovations, sur la recomposition des acteurs ou sur le risque de privatisation de la ville. Mais il y a une dimension qui reste peu abordée : la question financière. L’exposition des projets lauréats d’Inventons la Métropole au Pavillon de l’Arsenal en est l’illustration. On nous parle de nouveaux concepts, on nous présente des acteurs inédits, mais rien sur les prix (c’était déjà le cas trois ans plus tôt sur les entrepôts Macdonald, comme le signalait Isabelle Baraud-Serfaty). Ni sur la charge foncière obtenue par la collectivité, ni sur les prix de sortie envisagés par les promoteurs…

Cette absence est d’autant plus étonnante que la dimension financière constitue un élément central de ces appels à projets urbains innovants, qui restent avant tout une vente groupée de foncier public. Essayons d’ouvrir la boite noire à travers trois questions, en prenant le risque de s’éloigner de mon domaine de compétence.

Question 1 : quelle péréquation possible entre les sites ?

Quel est l’impact des Réinventer sur le marché immobilier ? A priori, on serait tenté de dire « aucun ».

Le modèle des appels à projets urbains innovants repose sur la possibilité d’une décote consentie par le propriétaire foncier public par rapport au prix de marché théorique, en échange de l’effort d’innovation engagé par le groupement acquéreur. La mise en concurrence entre les candidats permet de garantir le bon rapport qualité/prix de ce rabais, en combinant la variable « prix » avec la variable « pertinence du projet ».

Mais la décote ne change rien à l’état du marché immobilier et à ses variations selon les territoires. En effet, les bilans des opérations restent construits sur le modèle du compte à rebours qui établit une relation d’équivalence entrela recette finale (les prix de sortie probables multipliés par la programmation envisagée) et le coût initial (le montant des charges foncières). Autrement dit, plus le site est attractif, plus les recettes potentielles sont élevées, et plus les opérateurs immobiliers sont prêts à investir.

 

Les Réinventer ne permettent donc pas d’atténuer la différence d’attractivité entre les sites. Au contraire, ils pourraient même contribuer à les accentuer. En effet, une décote de 20% sur un site parisien cédé à 40 millions d’euros permet de financer davantage d’innovations que la même décote appliquée à un site de deuxième couronne vendu trois fois moins cher. Cet écart se renforce si l’on intègre l’inégale capacité financière des collectivités (et des aménageurs) à consentir à de telles réductions sur leurs ressources foncières. La décote avait été estimée à 40% pour Réinventer Paris, elle a probablement été moindre pour Inventons la Métropole (et très variable selon les communes concernées).

Si cette hypothèse se vérifie, c’est alors la question de la péréquation financière entre les sites qui est posée. Et si les appels à projets jouaient les robins des bois, en demandant aux sites les plus rentables de financer la décote des sites qui le sont moins ? Après tout, c’est bien pour contribuer à diminuer les inégalités territoriales que la Métropole du Grand Paris a été mise en place.

Hypothèse 2 : les appels à projets pour révéler un marché immobilier en pleine évolution ?

L’entrée par la décôte foncière a le mérite de faire le lien avec la capacité financière des collectivités. Mais elle s’avère incomplète pour décrire les mutations à l’œuvre avec IMGP. Comment expliquer sinon que plusieurs sites intégrés à l’appel à projet aient trouvé preneur, alors qu’ils avaient jusqu’ici échoué à attirer promoteurs et investisseurs ?

L’explication habituellement énoncée prétend que les appels à projets permettent de diffuser l’attractivité globale à l’ensemble des sites qui y participent. Cette croyance dans la capacité des Réinventer à transformer le plomb en or laisse dubitatif. On imagine mal les comités d’engagement des grands investisseurs se laisser berner par cette vente groupée pour acquérir des parcelles à la rentabilité improbable.

Si les opérateurs immobiliers s’engagent sur ces sites longtemps restés en friche, c’est qu’ils font le pari que ces opérations seront rentables à terme… du fait d’autres facteurs exogènes à l’appel à projet. Autrement dit, le succès d’Inventons la Métropole est inséparable d’une lecture plus large des dynamiques métropolitaines, à commencer par l’arrivée du Grand Paris Express et par la gentrification de l’Est (grand) parisien.

En jetant la lumière sur ces sites de périphérie, les Réinventer invitent les opérateurs à anticiper les évolutions du marché pour constituer leurs réserves foncières dès maintenant. La dimension innovante des projets vient alors accélérer ce « rattrapage » des prix de l’immobilier, en attirant de nouveaux profils d’acquéreurs. Ce mécanisme s’exprime notamment sur les sites où le décalage entre l’état actuel et l’état projeté est le plus fort (Romainville, Arcueil, Rosny…). Ce qui expliquerait aussi la faible participation de l’Ouest francilien à IMGP.

 

Cette deuxième hypothèse déplace la question sur le partage du risque (et des gains) entre collectivités et opérateurs immobiliers face aux évolutions du marché immobilier. On connaît les difficultés qui existent pour faire financer les infrastructures publiques (en l’occurrence le Grand Paris Express) par la plus-value foncière. Mieux vaut plutôt s’intéresser aux prix de sortie estimés par les promoteurs et au décalage possible avec les prix de vente effectifs lors de la commercialisation de l’opération.

Le niveau de prix envisagé correspond-t-il aux projets politiques portés par les municipalités concernées ? Si les prix effectifs sont supérieurs une fois l’opération réalisée, comment cette plus-value est-elle (re)distribuée ? A l’inverse, si les prix du marché s’avèrent in fine inférieurs aux estimations initiales, quels seront les variables d’ajustements pour préserver la viabilité financière de l’opération ?

Hypothèse 3 : quelles transformations du modèle économique de l’aménagement et de l’immobilier ?

La troisième hypothèse est plus prospective, mais aussi plus fondamentale quant aux impacts des Réinventer sur la fabrique urbaine. Les appels à projets urbains innovants contribuent-ils à transformer les modèles économiques de l’immobilier ? Le repositionnement des promoteurs et l’élargissement de leur champ d’action viennent-ils transformer le modèle du compte-à-rebours exposé ci-dessus ? L’intégration dès l’amont du projet de ses utilisateurs futurs permet-elle de réduire le coût des opérations d’aménagement ? Les Réinventer vont-ils marquer la fin du bilan d’aménagement ?

Autant de questions que nous (nous) posons avec Le Sens de la Ville dans le retour d’expérience collectif que nous venons de lancer sur Inventons la Métropole. Il faudra attendre encore un peu pour en avoir les résultats. Mais c’est sans doute à cette aune qu’il faudrait évaluer l’impact des Réinventer sur la production de la ville.

 

Si vous avez participé à Inventons la Métropole (que votre groupement soit lauréat ou non), pensez à répondre au questionnaire en ligne sur votre vécu de l’appel à projet. Il est anonyme et se remplit en moins de 10 minutes.

Réinventer : où est l’innovation ?

« L’innovation sous toutes ses formes » : telle est l’ambition affichée par les Réinventer. Mais quelles sont vraiment les transformations suscitées par la vague des appels à projets urbains innovants ? Au-delà des « solutions » proposées sur chaque site, c’est surtout dans le contours des groupements candidats que ces appels à projet sont porteurs de changement.

Après les tentatives de définition (« De quoi parle-t-on ? ») et de typologies (« Ils se suivent, mais se ressemblent-ils ? »), troisième  épisode de notre série sur les Réinventer.

Des innovations… au risque de la standardisation ?

A chaque fois, le nombre de réponses témoigne de cet engouement pour les Réinventer. Architectes, promoteurs, start-uppers ou opérateurs de services urbains, tous se pressent pour proposer leurs dernières innovations. L’immeuble de promoteur laisse place à des bâtiments hybrides, qui accueillent de nouveaux usages tout en produisant de l’énergie. La vague des « réinventer » apparait ainsi comme une tentative de synthèse entre la ville durable et la smart city.

Ce foisonnement d’innovation s’accompagne néanmoins d’un effet de standardisation. Si l’on en croit le dossier de presse publié à l’issue de la phase de candidature IMGP, l’agriculture urbaine se retrouvait par exemple dans 60% des réponses aux 57 sites d’Inventons la Métropole. 40% abordaient la question du réemploi et quasiment tous intégraient des tiers-lieux (espaces de co-working, Fablab, etc.). Paradoxalement, plus les projets veulent innover, plus ils se ressemblent, au risque de sous-estimer les spécificités de chaque site. Toutes les réserves foncières de la métropole ont-elles vocation à accueillir du co-working ? Est-il pertinent de faire de l’agriculture sur toiture à Saclay ou au Triangle de Gonnesse ?

Difficile d’élaborer des innovations sur-mesure en si peu de temps, face à un jury qui attend aussi d’être rassuré sur la faisabilité des propositions. Ce sera probablement dans la phase de mise en œuvre que les dispositifs les plus novateurs apparaitront, quand il faudra faire face à des problèmes inédits pour lesquelles aucune des solutions existantes ne conviendra.

Des groupements aux contours inédits

C’est sans doute moins dans les projets proposés, que sur les acteurs qui les portent que l’innovation suscitée par la vague des Réinventer est la plus perceptible. Ces appels à projet successifs transforment le paysage des acteurs de la fabrique urbaine et leur partage des rôles. Plus précisément, ils contribuent à en accélérer le déploiement. Deux évolutions principales caractérisent cette évolution.

Premièrement, les appels à projet participent d’une intégration croissante entre la construction et l’exploitation des bâtiments, voire des quartiers. Ils confirment ainsi l’hypothèse que nous avions posée avec Isabelle sur le glissement serviciel de l’immobilier. Les candidatures se distinguent des projets traditionnels par leur attention accordée aux usages. Nombreux sont les groupements qui tentent d’associer les utilisateurs à l’équipe-projet, que ce soit via les gestionnaires (commerçants, co-working, exploitants d’équipements…) ou directement avec les futurs usagers (habitants, associations). Autrement dit, il s’agit d’intégrer en amont les acteurs de l’aval.

Dans cette logique, la programmation prime sur la conception. L’appel à Programme urbain innovant de Saclay met d’ailleurs les services urbains au centre des candidatures, les architectes-paysagistes n’étant associés que dans un second temps. Les investisseurs semblent néanmoins plus difficile à attirer.

Cette évolution vient consacrer le succès des expériences menées ici ou là, souvent par des collectifs ou des associations, pour un urbanisme plus attentif aux usages. Les occupations temporaires ont joué le rôle de ballon d’essai, permettant à des collectifs comme Plateau Urbain, Bellastock ou Rotor de faire valoir leur expérience auprès de promoteurs plus traditionnels dans leur approche. Ceux qui étaient jusqu’ici des acteurs alternatifs de l’aménagement se retrouvent courtisés par les grands promoteurs traditionnels, entraînant dans leur sillage la multiplication de start-up

 

Deuxièmement, la vague des « réinventer » bouscule le mode de fonctionnement entre opérateurs. Dans les opérations d’aménagement classique, chacun d’eux intervient séparément dans une liaison bilatérale avec l’aménageur. En se passant de cet intermédiaire, les appels à projet obligent ces différents acteurs à travailler ensemble.

La composition des équipes lauréates illustre ce basculement. Les promoteurs y côtoient des start-up ciblées sur un usage donné, les concepteurs négocient directement avec les investisseurs pour garantir la viabilité financière du projet, les bureaux d’études cohabitent avec les futurs gestionnaires des lieux.

Ce nouveau voisinage entre des cultures professionnelles différentes se fait progressivement et suscite parfois des frictions. Il existe notamment une tension entre une logique « produits » portée par les industriels et les start-up qui cherchent à normaliser leurs prestations et une logique « usages » adoptée par les concepteurs et les gestionnaires plus attachés au contexte local.

Deux questions en suspens

L’ampleur et la rapidité du succès des « réinventer » montre que ce mouvement s’inscrit dans un processus plus large de recomposition de la fabrique urbaine. Il n’en pose pas moins plusieurs questions, pour éviter les lendemains qui déchantent.

La première question concerne la place des aménageurs. Ces acteurs qui assurent le rôle d’interface entre les différents intervenants d’une ZAC sont les premiers touchés par cette logique de désintermédiation. Leur fonction d’ensemblier se déplace au sein des groupements, qui doivent agréger et faire travailler ensemble des compétences multiples pour proposer un projet intégré.

Cette évolution a des vertues. D’une part, elle permet de structurer une négociation sur des parcelles plus petites où l’aménageur ne serait pas forcément intervenu. D’autre part, elle donne une plus large place aux enjeux d’exploitation, face à des aménageurs qui restent souvent focalisés sur leur bilan d’aménagement.

Mais elle interroge aussi sur l’organisation des relations entre les collectivités et les opérateurs immobiliers. En se plaçant comme intermédiaire, les aménageurs facilitent la prise en compte des spécificités territoriales de chaque opération et des orientations fixées par les élus.

 

La deuxième question porte sur le partage des rôles effectifs entre les acteurs qui composent ces groupements. Quelle est la place des futurs utilisateurs-exploitants dans l’élaboration de la programmation et du bilan financier ? Comment (et par qui) sont-ils choisis ? Autrement dit, comment s’assurer que les Réinventer ne se limitent pas à une vaste opération de start-up washing ?

Autant de questions qui seront au cœur du retour d’expériences sur Inventons la Métropole que Partie Prenante prépare avec le Sens de la Ville. On vous en reparle très vite !

Les Réinventer se suivent, mais se ressemblent-ils ?

Dans mon billet précédent (Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?), j’ai mis l’accent sur les points communs aux multiples appels à projets urbains innovants. Mais il existe de forts contrastes entre les différentes déclinaisons. La preuve par la comparaison entre Réinventer Paris et Inventons la Métropole du Grand Paris.

Si ces deux éditions partagent un processus commun, ils s’inscrivent dans des contextes institutionnels assez différents. Pour y voir plus clair, revenons sur l’émergence successive de ces deux appels à projets urbains innovants.

Dans mon billet précédent (Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?), j’ai mis l’accent sur les points communs aux multiples appels à projets urbains innovants. Mais il existe de forts contrastes entre les différentes déclinaisons. La preuve par la comparaison entre Réinventer Paris et Inventons la Métropole du Grand Paris.

Si ces deux éditions partagent un processus commun, ils s’inscrivent dans des contextes institutionnels assez différents. Pour y voir plus clair, revenons sur l’émergence successive de ces deux appels à projets urbains innovants.

De l’émergence de Réinventer Paris…

La genèse de Réinventer Paris remonte aux lendemains des élections municipales de 2014. Tout juste élue, l’équipe d’Anne Hidalgo s’interroge. “comment faire pour mettre en oeuvre rapidement le programme du nouvel exécutif ?”. Du côté de l’aménagement, les projets urbains butent sur la raréfaction des grandes emprises foncières et sur la lourdeur de l’outil ZAC. Du côté des politiques publiques, les nouvelles priorités font face à l’inertie de l’action sectorielle.

L’enjeu consiste à trouver d’autres modes d’intervention, plus agiles et moins couteux. C’est alors qu’apparait l’idée de transférer à l’aménagement la méthode des appels à projets, qui s’était jusqu’ici développée dans les politiques d’innovation. Ce transfert est facilité par la délégation élargie de Jean-Louis Missika, deuxième adjoint au Maire de Paris dont la délégation combine l’urbanisme et le développement économique.

Pour cela, le choix est fait de se focaliser sur la cession de parcelles plus petites en demandant à la direction de l’urbanisme de faire l’inventaire du foncier de la Ville qui pourrait être rapidement mis en vente.

Réinventer Paris résulte ainsi d’un coktail inédit entre trois éléments :

1/ Le programme politique du binome Hidalgo/Missika. Repris dans le règlement intérieur, c’est lui qui fixe les objectifs assignés aux groupements candidats.

2/ La méthode de l’appel à projets. Importée des politiques d’innovation, elle vise à accélérer l’émergence de nouvelles pratiques par la mise en concurrence des projets.

3/ L’inventaire du foncier public hors-ZAC, comme autant de terrains d’expérimentation que la Ville de Paris pourrait mettre en vente.

Une fois les ingrédients mis en place, la suite s’enchaîne très vite dans un portage conjoint entre la direction de l’urbanisme et le cabinet de Jean-Louis Missika. Attirés par les perspectives de plus-values foncières et/ou par le terrain de jeu ouvert par l’appel à projets, les candidatures se multiplient. L’initiative fait le buzz et commence déjà à essaimer.

… à sa traduction par la Métropole du Grand Paris

Toute aussi rapide, la mise en oeuvre d’Inventons la Métropole intervient dans un contexte plus fragmenté. On y trouve au départ deux logiques distinctes :

La Société du Grand Paris d’une part, désireuse de valoriser le foncier public aux abords des gares du futur métro. La SGP envisage à l’époque de lancer un concours international intitulé “les Hubs du Grand Paris”. Ciblé sur 14 sites desservis par le futur métro, il s’agit surtout d’attirer des investisseurs internationaux.

La Métropole du Grand Paris d’autre part. Tout juste mise en place et déjà contestée (par la Région notamment), la Métropole a besoin de démontrer rapidement sa consistance et sa capacité d’action. Remettant à plus tard l’élaboration des grands schémas, son Président Patrick Ollier voit dans la méthode des Réinventer le levier idéal pour marquer son empreinte.

 

C’est lors du MIPIM 2016 que les deux initiatives convergent pour fusionner ensuite sous le titre “Inventons la Métropole du Grand Paris” (IMGP). Pour conforter leur légitimité, la SGP comme la Métropole se retrouvent dans la nécessité de faire alliance avec les communes.

IMGP laisse ainsi une large place aux maires des communes de la métropole. Ce sont eux qui proposent les sites intégrés dans l’appel à projet. Une fois retenus, ce sont aussi eux qui fixent les “conditions particulières de site” faisant office de cahier des charges pour les groupements candidats. Ce sont eux enfin qui jouent un rôle déterminant dans la sélection des projets lauréats, au côté de la Métropole du Grand Paris et de la SGP.

Changement d’échelle ou changement de nature ?

Cette généalogie des Réinventer mériterait une analyse plus approfondie (J’ai hâte de lire les travaux de politistes et d’urbanistes sur le sujet !). Elle vise surtout à interroger la parenté entre ces deux types de Réinventer. Au-delà de la diffusion d’un même dispositif, deux inflexions méritent d’être signalées.

La première inflexion concerne les caractéristiques des sites intégrés à l’appel à projet. Avec Inventons la Métropole, la taille des parcelles mises en vente change de catégorie. On passe de l’opération immobilière (6 500 m2/site en moyenne sur les 23 sites de Réinventer Paris) au projet d’aménagement (3,8 ha en moyenne pour les 56 sites d’IMGP). La responsabilité qui porte sur les équipes candidates est d’une toute autre ampleur ! Ce qui ne va pas sans susciter d’inquiétudes du côté des aménageurs… (j’y reviendrai dans un prochain billet).

Cet élargissement des sites traduit aussi une différence d’attractivité du foncier entre Paris intra-muros et le reste de la métropole. Si la moindre dent creuse parisienne suffit à attirer l’attention des promoteurs, ce n’est pas toujours le cas en première couronne. Il faut élargir le périmètre pour que chaque opération puisse atteindre la taille critique lui permettant d’équilibrer ses bilans, au risque de se substituer à l’outil ZAC.

La deuxième inflexion concerne le mode de pilotage de l’appel à projet. Je l’ai dit : Inventons la Métropole se caractérise par une maitrise d’ouvrage plurielle associant la Métropole du Grand Paris (chef d’orchestre de l’opération), la SGP et l’EPFIF (qui assurent le portage foncier) et les maires des communes concernés. Ces derniers étant bien souvent l’acteur central de ce dispositif.

Les attentes vis-à-vis des groupements candidats s’en trouvent transformées.  Pour Réinventer Paris, le règlement indiquait une commande politique très claire (mettre en oeuvre le programme du nouvel exécutif) mais laissait chaque groupement assez libre de l’interpréter pour chaque site. Alors que pour IMGP, le cahier des charges global reste assez réduit. C’est à l’échelle de chaque site que les attentes sont formulées, à travers les CPS (conditions particulières de site).

 

En changeant d’échelle, les Réinventer auraient-ils aussi changer de nature ? Quel sera l’impact de ces deux inflexions sur le profil des équipes retenues et le type des innovations proposées ? Il est encore trop tôt pour y répondre. Mais c’est à cette aune qu’il sera intéressant d’analyser les projets lauréats d’IMGP qui seront annoncés demain au Pavillon Baltard.

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Pour inaugurer le blog de Partie Prenante, je vous propose une série de billets sur les Réinventer. Réinventer Paris, Inventons la Métropole, Réinventer la Seine, Imagine Angers, Reinventing Cities… Les appels à projets innovants se multiplient à grande vitesse, sans pour autant qu’on ait le temps de bien comprendre les changements qu’ils induisent.

Quelles sont les transformations à l’oeuvre ? Comment ces nouveaux types d’appels à projet viennent-ils bousculer le partage des rôles ? Au moment où sont analysées les 164 candidatures sur les 56 sites d’Inventons la Métropole du Grand Paris, tentons une première analyse de ce qui est en train de se jouer.

Ces différents billets de blog sont à prendre comme un work in progress. Ils visent surtout à partager des pistes de questionnement pour susciter la discussion, dans le prolongement de la tribune publiée avec Manon Loisel dans le Journal du Grand Paris. Ils résultent aussi d’une réflexion impliquée, puisque j’ai été partie prenante de trois groupements candidats à Inventons la Métropole du Grand Paris. Il s’agit sans doute d’une vision (trop) partielle, qui demandera à être complétée par d’autres regards. A bon entendeur…

Commençons d’abord par essayer de définir de quoi l’on parle. Pour résumer, on pourrait décrire les caractéristiques des Réinventer de trois façons.

Les Réinventer, un concours d’architecture XXL ?

Une première possibilité serait de présenter les Réinventer comme un concours d’architecture. On y retrouve en effet tous les ingrédients : des terrains à batir et des starchitectes, des équipes concurrentes qui candidatent devant un jury composé par la collectivité, et toujours la même rengaine lancée aux concepteurs : “lachez-vous !”

Un concours XXL, organisé simultanément sur plusieurs dizaines de site. A côté des 56 sites d’Inventons la Métropole ou des 23 parcelles de Réinventer Paris, les Grands Travaux présidentiels de Mitterrand jouaient petit bras ! L’exposition des équipes lauréates au Pavillon de l’Arsenal révèle l’intérêt de cette formule, comme un moyen de saisir l’esprit du temps et de faire avancer la création architecturale et urbaine.

Mais à cette recette habituelle, les Réinventer ajoutent deux ingrédients nouveaux et potentiellement prometteurs. Les groupements candidats ne se limitent pas à des équipes de concepteurs, elles intègrent aussi des utilisateurs et des investisseurs.

D’une part, les Réinventer élargissent le périmètre du concours du contenant au contenu. La compétition intègre aussi les propositions programmatiques des candidats et leur capacité à s’associer avec les opérateurs qui en assureront le portage. Y apparaissent alors des acteurs nouveaux : gestionnaires d’espaces de coworking ou d’auberge de jeunesse, restaurateurs ou commerçants, agriculteurs urbains, etc.

D’autre part, les Réinventer dissocient l’appel à projet de la maitrise d’ouvrage. Si les sites proposés correspondent à du foncier public, les opérations n’ont pas vocation à être portées par les collectivités. Au-delà de l’architecture, il est donc aussi question de modèles économiques et de montage financier, l’existence du groupement étant conditionnée à la présence d’acteurs immobiliers suffisamment solides pour acheter le terrain et porter l’opération à son terme.

Les Réinventer, une vente groupée de foncier public ?

Car, rappelons-le, le foncier est au coeur du dispositif. Un vendeur (public), un acquéreur (privé) et un prix de charges foncières : “les Réinventer désignent avant tout une cession foncière”, comme me le rappelait sceptique un ami aménageur. Tant de bruit pour ça ?

Deux éléments spécifient les Réinventer par rapport aux cessions foncières classiques, comme il en existe tant dans des métropoles en perpétuelle mutation. Premièrement, ces appels à projets cherchent à modifier les termes de la négociation. Tout le principe consiste à affirmer que les charges foncières ne sont plus l’unique critère de cette mise aux enchères de terrains publics, en ajoutant une autre variable à l’équation : l’innovation.

L’innovation sous toutes ses formes” constitue le dénominateur commun de tous ces appels à projet (sans que celle-ci soit toujours bien définie : doit-elle porter sur la forme architecturale, les éléments programmatiques, les modalités de gestion ?). L’intérêt des Réinventer repose d’ailleurs sur la flexibilité du dispositif. Contrairement aux nombreuses contraintes règlementaires qui pèsent sur les achats d’une collectivité, la vente de terrain public reste assez peu encadrée. Ce qui laisse la collectivité relativement libre de fixer les termes de l’échange avec les équipes candidates.

La deuxième spécificités des Réinventer consiste à intégrer un grand nombre de cessions foncières dans un appel à projet unique. Comme toute vente groupée, cela permet à la fois de mutualiser les frais communs (accompagnement technique et juridique, analyse des offres, communication…) et de maximiser la visibilité de l’opération. La capacité de Réinventer Paris à battre en brèche l’image tenace de “Paris ville musée” témoigne de ce succès. Les promoteurs de ces appels à projet vont jusqu’à affirmer que cette vente groupée permet de renforcer l’attrait de sites considérés jusqu’ici comme non-attractif (je reviendrai sur cette question dans un prochain billet).

Les Réinventer, un nouveau mode de financement pour l’action publique ?

Il existe une troisième façon d’appréhender les Réinventer, en quittant le monde de l’aménagement pour élargir la focale à l’action publique locale et son financement. Plus rarement évoquée, cette hypothèse vient tirer les conséquences de la définition précédente : si le montant de charges foncières n’est plus l’unique critère de sélection des candidats, c’est donc que la collectivité est prête à accepter un prix moins élevé en échange des innovations proposées.

Pour la première édition de Réinventer Paris, ce manque à gagner financier serait de l’ordre de 400 millions comme l’indiquent Les Echos : la vente des 23 sites a certes rapporté 600 millions d’euros… mais “le total des offres les mieux disantes se chiffrait à un milliards d’euros”. Le but n’est pas ici de s’interroger sur la pertinence de ce montant, mais bien plutôt de souligner à quoi il correspond. 400 millions d’euros, c’est l’investissement que la Ville de Paris est prête à consentir pour que les équipes lauréates “contribuent à la réalisation des objectifs de la municipalité parisienne” (règlement de Réinventer Paris), ce qui reste relativement peu rapporté au budget la ville.

Et si les Réinventer étaient à l’aménagement ce que les crédits d’impôts sont à la fiscalité ? Une autre façon pour les collectivités de financer la mise en oeuvre de leurs priorités, sans avoir à toucher ni à leur budget de fonctionnement, ni à leur budget d’investissement (mais à leur patrimoine foncier). On comprend mieux alors le caractère séduisant de ce dispositif pour des collectivités confrontées à des restrictions budgétaires croissantes mais qui disposent encore de nombreuses emprises foncières.