Métropoles et participation : mariage ou divorce ?

A la demande de l’Institut de la Concertation (qui sont aussi mes voisins de bureau à Superpublic), je suis intervenu la semaine dernière dans leur groupe d’échanges de pratiques sur Métropoles et participation. Voici le texte de mon intervention, pensé comme une invitation au débat…

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ?

Je ne suis pas un spécialiste de la participation. Comme consultant-chercheur en stratégies territoriales, mon métier consiste surtout à accompagner les collectivités dans l’élaboration de leur projet de territoire. C’est dans ce cadre que je suis régulièrement confronté à la question participative…

Et pour dire vrai, je reste interrogatif sur le foisonnement des dispositifs participatifs au sein des projets métropolitains. L’idée n’est évidemment pas de contester l’importance d’associer les citoyens à l’action métropolitaine (d’autant plus nécessaire en l’absence d’élections intercommunales au suffrage universel direct), mais de mettre en garde contre l’impératif participatif. En voulant introduire de la participation partout et tout le temps, on finit par se focaliser uniquement sur la question du « comment ? » au risque d’en oublier celle du « pourquoi ? ». C’est aussi ce que montrent des chercheurs comme l’excellent Guillaume Gourgues avec la notion d’offre de participation.

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ? A l’heure où les projets métropolitains se multiplient, la question mérite d’être posée. Pour lancer la discussion, je me contenterai de formuler un risque, un constat, et deux propositions. Avec la conviction que la participation n’est pas un but en soi, mais un moyen de renforcer la place des citoyens dans l’action métropolitaine !

Un risque : le décalage entre vécus des usagers et représentations des citoyens

Lorsque l’on s’interroge sur notre rapport au territoire, on s’aperçoit qu’il existe un décalage (croissant ?) entre nos représentations en tant que citoyen et notre vécu en tant usager. Même si nous sommes de plus en plus mobiles, le mythe du village communal persiste. L’échelle de la commune est souvent vue comme l’espace démocratique par référence, comme en témoigne l’attachement à la figure du maire.

De nombreux facteurs expliquent ce décalage (voir par exemple l’analyse qu’en fait Martin Vanier dans la revue Esprit). Il résulte surtout de notre difficulté à penser notre citoyenneté autrement qu’en tant qu’habitant. « On vote là où l’on dort » nous dit Jean Viard, en parlant de démocratie du sommeil… Difficile de concevoir notre citoyenneté en adoptant le point de vue du salarié, du passant ou de l’utilisateur de tel ou tel équipement. Mais pourquoi serais-je moins citoyen à mon lieu de travail, au cinéma ou dans le métro qu’à mon domicile ?

Face à ce décalage, la participation peut parfois produire des effets contre-productifs. Lorsque son objet reste trop vague ou abstrait (ce qui peut être le cas dans le cas de l’élaboration des projets de territoire), elle contribue à dissocier les représentations de l’expérience vécue. Le risque est alors de renforcer l’opposition entre les communes, perçues comme l’unique lieu de la proximité et du collectif, versus les métropoles ou les intercommunalités, vues comme un monstre technocratique insaisissable pour le citoyen. Alors que tout l’enjeu des projets métropolitains consiste au contraire à dépasser ce clivage pour fabriquer les complémentarités entre ces deux institutions.

Un constat : derrière les métropoles, la métropolisation

Ce travers apparaît lorsque les discussions se focalisent sur les questions institutionnelles… En oubliant que les Métropoles (au sens d’institutions) ne sont que la conséquence, tardive et limitée, d’un phénomène plus large : la métropolisation.

La métropolisation est à l’échelle territoriale ce que la mondialisation est à l’échelle internationale. Elle correspond à l’évolution de nos modes de vie marquée par l’explosion des mobilités de toutes sortes.

En conséquence, notre vécu du territoire devient beaucoup plus éclaté. Les personnes dont le quotidien se déroule au sein d’une même commune ou d’un même quartier sont de moins en moins nombreuses. On passe notre temps à traverser les frontières communales… pour aller travailler, pour aller faire ses courses, pour sortir avec des amis, pour prendre le train ou l’avion.

Ce qui ne veut pas dire que tout devient mobile tout le temps. L’idée d’ancrage territorial garde sa pertinence, mais il devient multiple. Je suis attaché au quartier où j’habite, mais aussi aux abords de mon travail où je déjeune tous les midis, au quartier de centre-ville où je me promène le week-end, etc.

Ce changement des modes de vie constitue un défi pour la participation citoyenne. En effet, celle-ci a longtemps été pensée dans son lien à la proximité, comme l’illustre les conseils de quartier.

Comment concevoir une participation qui intègre cette multiplicité des échelles et des attachements territoriaux ? Comment imaginer des dispositifs participatifs centrés sur les liens, et plus uniquement sur les lieux ? Autrement dit, comment faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté adaptée à la métropolisation, pour prendre en compte la pluralité de nos vies et de nos géographies ?

Proposition n°1 : utiliser les projets de territoire comme espace réflexif pour prendre conscience que nous sommes déjà métropolitains

Après quatre ans de thèse sur l’usage de la prospective par les collectivités, j’en suis arrivé à la conclusion que les projets de territoire n’ont pas pour but de définir une stratégie à long terme (pour une démonstration scientifique, la thèse de 500 pages est en ligne ici. Sinon il en existe une synthèse de quatre pages). Ils servent plutôt à organiser un espace de réflexivité pour redéfinir l’institution qui le porte et lui permettre de mieux prendre en compte les transformations de la société dans laquelle elle prend place.

Traditionnellement, ce travail réflexif est surtout destiné aux élus et à leur administration. On mobilise des experts et des acteurs socio-économiques pour leur expliquer comment fonctionne leur territoire et comment il se transforme. Le recours à la participation pourrait permettre d’élargir ces réflexions aux citoyens, qui sont tout de même les premiers concernés !

Dans cette optique, les projets métropolitains constituent l’occasion idéale pour mettre en lumière que nous sommes déjà métropolitains (par nos modes de vie et nos pratiques quotidiennes)… Ce qui suppose d’inverser le regard que portent les Métropoles sur leurs citoyens. Le risque serait en effet de croire que les institutions ont un temps d’avance que les citoyens devraient rattraper, à grand renfort de réunions publiques. Au contraire, c’est l’action publique qui a un temps de retard par rapport aux pratiques de ses citoyens, que la création des Métropoles cherche à atténuer.

Les projets de territoire doivent donc surtout chercher à diminuer le décalage entre le vécu des usagers et les représentations des citoyens évoqués ci-dessus. C’est par cette prise de conscience qu’ils parviendront à susciter un sentiment d’appartenance territorial commun et une meilleure appropriation des politiques métropolitaines.

Proposition n°2 : utiliser la participation pour ramener la question des finalités sur des politiques a priori considérées comme techniques

Si la participation occupe une place croissante dans les démarches de projets de territoire, c’est qu’elle est vue comme un levier indispensable pour rendre visible la Métropole pour ses habitants. La concertation des citoyens agit alors comme un moyen pour réparer l’absence d’élections intercommunales.

Mais ce lien de cause à effet n’a rien d’une évidence. L’élaboration d’une stratégie transversale et prospective contribue-t-elle réellement à rendre l’institution métropolitaine plus compréhensible ? Apporte-t-elle vraiment aux citoyens une meilleure vision de ce que fait une Métropole au quotidien ?

Pour relever ces défis, il apparaît plus judicieux de centrer la participation citoyenne vers des thématiques plus précises ou des politiques tangibles que sur la construction d’un discours stratégique mais abstrait. (La discussion au sein du groupe d’échanges de pratiques a d’ailleurs confirmé ce postulat : la participation métropolitaine est d’autant plus efficace qu’elle porte sur des objets précis, en repartant des questions que les gens se posent !).

Il est alors intéressant d’en revenir aux compétences originelles des intercommunalités : la gestion des grands réseaux techniques (les transports urbains, l’énergie, l’eau, les déchets…). Ces objets sont métropolitains par excellence (car il y est question de flux), tout en ayant des impacts directs sur le quotidien des usagers/citoyens de la ville. L’intégration de la participation citoyenne permettrait d’interroger la dimension politique de ces questions, souvent traitées comme des sujets techniques. Les débats nantais sur la transition énergétique illustrent l’intérêt d’une telle approche.

Mais quelle place donner aux citoyens et à quels moments les faire intervenir ? A mon sens, c’est sur la question des finalités que la participation citoyenne trouve tout son sens. Elle pourrait alors intervenir en amont de la négociation des contrats de délégation, pour contribuer à l’élaboration des cahiers des charges. Par exemple sur la mobilité : quelle place veut-on donner aux pratiques collectives de la voiture et sous quelles formes ? Faut-il plutôt investir sur les mobilités douces ou sur les services d’information ? Quelle place donner à la lutte contre la pollution ? Quels modes de tarification choisir ? Autant de questions métropolitaines sur lesquelles les citoyens auraient leur mot à dire !

Une citoyenneté métropolitaine qui reste à inventer !

Les échanges avec le collectif Métropop et les praticiens de la participation sont venus alimenter le débat à partir de situations concrètes et des obstacles auxquels ils se confrontent. Ils ont surtout souligner la nécessité de faire émerger une citoyenneté métropolitaine, adaptée à cette nouvelle donne territoriale.

Cela démontre que la participation métropolitaine ne peut pas être la réplication de la participation locale à une autre échelle. Ce sont de nouvelles formes de participation qui doivent être expérimentées : qui portent sur les liens et les flux pour en reconquérir la maitrise, qui acceptent d’aborder des sujets techniques pour en affirmer le caractère politique, qui ne limitent pas les citoyens à leur point de vue d’habitant… Une participation qui fasse écho à l’expérience métropolitaine qui constitue notre quotidien, avant même le passage en Métropole.

Nous aurons l’occasion de prolonger ces échanges, lors du colloque « Les Métropoles à l’écoute des territoires » organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. Affaire à suivre…

Les Réinventer se suivent, mais se ressemblent-ils ?

Dans mon billet précédent (Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?), j’ai mis l’accent sur les points communs aux multiples appels à projets urbains innovants. Mais il existe de forts contrastes entre les différentes déclinaisons. La preuve par la comparaison entre Réinventer Paris et Inventons la Métropole du Grand Paris.

Si ces deux éditions partagent un processus commun, ils s’inscrivent dans des contextes institutionnels assez différents. Pour y voir plus clair, revenons sur l’émergence successive de ces deux appels à projets urbains innovants.

Dans mon billet précédent (Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?), j’ai mis l’accent sur les points communs aux multiples appels à projets urbains innovants. Mais il existe de forts contrastes entre les différentes déclinaisons. La preuve par la comparaison entre Réinventer Paris et Inventons la Métropole du Grand Paris.

Si ces deux éditions partagent un processus commun, ils s’inscrivent dans des contextes institutionnels assez différents. Pour y voir plus clair, revenons sur l’émergence successive de ces deux appels à projets urbains innovants.

De l’émergence de Réinventer Paris…

La genèse de Réinventer Paris remonte aux lendemains des élections municipales de 2014. Tout juste élue, l’équipe d’Anne Hidalgo s’interroge. “comment faire pour mettre en oeuvre rapidement le programme du nouvel exécutif ?”. Du côté de l’aménagement, les projets urbains butent sur la raréfaction des grandes emprises foncières et sur la lourdeur de l’outil ZAC. Du côté des politiques publiques, les nouvelles priorités font face à l’inertie de l’action sectorielle.

L’enjeu consiste à trouver d’autres modes d’intervention, plus agiles et moins couteux. C’est alors qu’apparait l’idée de transférer à l’aménagement la méthode des appels à projets, qui s’était jusqu’ici développée dans les politiques d’innovation. Ce transfert est facilité par la délégation élargie de Jean-Louis Missika, deuxième adjoint au Maire de Paris dont la délégation combine l’urbanisme et le développement économique.

Pour cela, le choix est fait de se focaliser sur la cession de parcelles plus petites en demandant à la direction de l’urbanisme de faire l’inventaire du foncier de la Ville qui pourrait être rapidement mis en vente.

Réinventer Paris résulte ainsi d’un coktail inédit entre trois éléments :

1/ Le programme politique du binome Hidalgo/Missika. Repris dans le règlement intérieur, c’est lui qui fixe les objectifs assignés aux groupements candidats.

2/ La méthode de l’appel à projets. Importée des politiques d’innovation, elle vise à accélérer l’émergence de nouvelles pratiques par la mise en concurrence des projets.

3/ L’inventaire du foncier public hors-ZAC, comme autant de terrains d’expérimentation que la Ville de Paris pourrait mettre en vente.

Une fois les ingrédients mis en place, la suite s’enchaîne très vite dans un portage conjoint entre la direction de l’urbanisme et le cabinet de Jean-Louis Missika. Attirés par les perspectives de plus-values foncières et/ou par le terrain de jeu ouvert par l’appel à projets, les candidatures se multiplient. L’initiative fait le buzz et commence déjà à essaimer.

… à sa traduction par la Métropole du Grand Paris

Toute aussi rapide, la mise en oeuvre d’Inventons la Métropole intervient dans un contexte plus fragmenté. On y trouve au départ deux logiques distinctes :

La Société du Grand Paris d’une part, désireuse de valoriser le foncier public aux abords des gares du futur métro. La SGP envisage à l’époque de lancer un concours international intitulé “les Hubs du Grand Paris”. Ciblé sur 14 sites desservis par le futur métro, il s’agit surtout d’attirer des investisseurs internationaux.

La Métropole du Grand Paris d’autre part. Tout juste mise en place et déjà contestée (par la Région notamment), la Métropole a besoin de démontrer rapidement sa consistance et sa capacité d’action. Remettant à plus tard l’élaboration des grands schémas, son Président Patrick Ollier voit dans la méthode des Réinventer le levier idéal pour marquer son empreinte.

 

C’est lors du MIPIM 2016 que les deux initiatives convergent pour fusionner ensuite sous le titre “Inventons la Métropole du Grand Paris” (IMGP). Pour conforter leur légitimité, la SGP comme la Métropole se retrouvent dans la nécessité de faire alliance avec les communes.

IMGP laisse ainsi une large place aux maires des communes de la métropole. Ce sont eux qui proposent les sites intégrés dans l’appel à projet. Une fois retenus, ce sont aussi eux qui fixent les “conditions particulières de site” faisant office de cahier des charges pour les groupements candidats. Ce sont eux enfin qui jouent un rôle déterminant dans la sélection des projets lauréats, au côté de la Métropole du Grand Paris et de la SGP.

Changement d’échelle ou changement de nature ?

Cette généalogie des Réinventer mériterait une analyse plus approfondie (J’ai hâte de lire les travaux de politistes et d’urbanistes sur le sujet !). Elle vise surtout à interroger la parenté entre ces deux types de Réinventer. Au-delà de la diffusion d’un même dispositif, deux inflexions méritent d’être signalées.

La première inflexion concerne les caractéristiques des sites intégrés à l’appel à projet. Avec Inventons la Métropole, la taille des parcelles mises en vente change de catégorie. On passe de l’opération immobilière (6 500 m2/site en moyenne sur les 23 sites de Réinventer Paris) au projet d’aménagement (3,8 ha en moyenne pour les 56 sites d’IMGP). La responsabilité qui porte sur les équipes candidates est d’une toute autre ampleur ! Ce qui ne va pas sans susciter d’inquiétudes du côté des aménageurs… (j’y reviendrai dans un prochain billet).

Cet élargissement des sites traduit aussi une différence d’attractivité du foncier entre Paris intra-muros et le reste de la métropole. Si la moindre dent creuse parisienne suffit à attirer l’attention des promoteurs, ce n’est pas toujours le cas en première couronne. Il faut élargir le périmètre pour que chaque opération puisse atteindre la taille critique lui permettant d’équilibrer ses bilans, au risque de se substituer à l’outil ZAC.

La deuxième inflexion concerne le mode de pilotage de l’appel à projet. Je l’ai dit : Inventons la Métropole se caractérise par une maitrise d’ouvrage plurielle associant la Métropole du Grand Paris (chef d’orchestre de l’opération), la SGP et l’EPFIF (qui assurent le portage foncier) et les maires des communes concernés. Ces derniers étant bien souvent l’acteur central de ce dispositif.

Les attentes vis-à-vis des groupements candidats s’en trouvent transformées.  Pour Réinventer Paris, le règlement indiquait une commande politique très claire (mettre en oeuvre le programme du nouvel exécutif) mais laissait chaque groupement assez libre de l’interpréter pour chaque site. Alors que pour IMGP, le cahier des charges global reste assez réduit. C’est à l’échelle de chaque site que les attentes sont formulées, à travers les CPS (conditions particulières de site).

 

En changeant d’échelle, les Réinventer auraient-ils aussi changer de nature ? Quel sera l’impact de ces deux inflexions sur le profil des équipes retenues et le type des innovations proposées ? Il est encore trop tôt pour y répondre. Mais c’est à cette aune qu’il sera intéressant d’analyser les projets lauréats d’IMGP qui seront annoncés demain au Pavillon Baltard.

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Pour inaugurer le blog de Partie Prenante, je vous propose une série de billets sur les Réinventer. Réinventer Paris, Inventons la Métropole, Réinventer la Seine, Imagine Angers, Reinventing Cities… Les appels à projets innovants se multiplient à grande vitesse, sans pour autant qu’on ait le temps de bien comprendre les changements qu’ils induisent.

Quelles sont les transformations à l’oeuvre ? Comment ces nouveaux types d’appels à projet viennent-ils bousculer le partage des rôles ? Au moment où sont analysées les 164 candidatures sur les 56 sites d’Inventons la Métropole du Grand Paris, tentons une première analyse de ce qui est en train de se jouer.

Ces différents billets de blog sont à prendre comme un work in progress. Ils visent surtout à partager des pistes de questionnement pour susciter la discussion, dans le prolongement de la tribune publiée avec Manon Loisel dans le Journal du Grand Paris. Ils résultent aussi d’une réflexion impliquée, puisque j’ai été partie prenante de trois groupements candidats à Inventons la Métropole du Grand Paris. Il s’agit sans doute d’une vision (trop) partielle, qui demandera à être complétée par d’autres regards. A bon entendeur…

Commençons d’abord par essayer de définir de quoi l’on parle. Pour résumer, on pourrait décrire les caractéristiques des Réinventer de trois façons.

Les Réinventer, un concours d’architecture XXL ?

Une première possibilité serait de présenter les Réinventer comme un concours d’architecture. On y retrouve en effet tous les ingrédients : des terrains à batir et des starchitectes, des équipes concurrentes qui candidatent devant un jury composé par la collectivité, et toujours la même rengaine lancée aux concepteurs : “lachez-vous !”

Un concours XXL, organisé simultanément sur plusieurs dizaines de site. A côté des 56 sites d’Inventons la Métropole ou des 23 parcelles de Réinventer Paris, les Grands Travaux présidentiels de Mitterrand jouaient petit bras ! L’exposition des équipes lauréates au Pavillon de l’Arsenal révèle l’intérêt de cette formule, comme un moyen de saisir l’esprit du temps et de faire avancer la création architecturale et urbaine.

Mais à cette recette habituelle, les Réinventer ajoutent deux ingrédients nouveaux et potentiellement prometteurs. Les groupements candidats ne se limitent pas à des équipes de concepteurs, elles intègrent aussi des utilisateurs et des investisseurs.

D’une part, les Réinventer élargissent le périmètre du concours du contenant au contenu. La compétition intègre aussi les propositions programmatiques des candidats et leur capacité à s’associer avec les opérateurs qui en assureront le portage. Y apparaissent alors des acteurs nouveaux : gestionnaires d’espaces de coworking ou d’auberge de jeunesse, restaurateurs ou commerçants, agriculteurs urbains, etc.

D’autre part, les Réinventer dissocient l’appel à projet de la maitrise d’ouvrage. Si les sites proposés correspondent à du foncier public, les opérations n’ont pas vocation à être portées par les collectivités. Au-delà de l’architecture, il est donc aussi question de modèles économiques et de montage financier, l’existence du groupement étant conditionnée à la présence d’acteurs immobiliers suffisamment solides pour acheter le terrain et porter l’opération à son terme.

Les Réinventer, une vente groupée de foncier public ?

Car, rappelons-le, le foncier est au coeur du dispositif. Un vendeur (public), un acquéreur (privé) et un prix de charges foncières : “les Réinventer désignent avant tout une cession foncière”, comme me le rappelait sceptique un ami aménageur. Tant de bruit pour ça ?

Deux éléments spécifient les Réinventer par rapport aux cessions foncières classiques, comme il en existe tant dans des métropoles en perpétuelle mutation. Premièrement, ces appels à projets cherchent à modifier les termes de la négociation. Tout le principe consiste à affirmer que les charges foncières ne sont plus l’unique critère de cette mise aux enchères de terrains publics, en ajoutant une autre variable à l’équation : l’innovation.

L’innovation sous toutes ses formes” constitue le dénominateur commun de tous ces appels à projet (sans que celle-ci soit toujours bien définie : doit-elle porter sur la forme architecturale, les éléments programmatiques, les modalités de gestion ?). L’intérêt des Réinventer repose d’ailleurs sur la flexibilité du dispositif. Contrairement aux nombreuses contraintes règlementaires qui pèsent sur les achats d’une collectivité, la vente de terrain public reste assez peu encadrée. Ce qui laisse la collectivité relativement libre de fixer les termes de l’échange avec les équipes candidates.

La deuxième spécificités des Réinventer consiste à intégrer un grand nombre de cessions foncières dans un appel à projet unique. Comme toute vente groupée, cela permet à la fois de mutualiser les frais communs (accompagnement technique et juridique, analyse des offres, communication…) et de maximiser la visibilité de l’opération. La capacité de Réinventer Paris à battre en brèche l’image tenace de “Paris ville musée” témoigne de ce succès. Les promoteurs de ces appels à projet vont jusqu’à affirmer que cette vente groupée permet de renforcer l’attrait de sites considérés jusqu’ici comme non-attractif (je reviendrai sur cette question dans un prochain billet).

Les Réinventer, un nouveau mode de financement pour l’action publique ?

Il existe une troisième façon d’appréhender les Réinventer, en quittant le monde de l’aménagement pour élargir la focale à l’action publique locale et son financement. Plus rarement évoquée, cette hypothèse vient tirer les conséquences de la définition précédente : si le montant de charges foncières n’est plus l’unique critère de sélection des candidats, c’est donc que la collectivité est prête à accepter un prix moins élevé en échange des innovations proposées.

Pour la première édition de Réinventer Paris, ce manque à gagner financier serait de l’ordre de 400 millions comme l’indiquent Les Echos : la vente des 23 sites a certes rapporté 600 millions d’euros… mais “le total des offres les mieux disantes se chiffrait à un milliards d’euros”. Le but n’est pas ici de s’interroger sur la pertinence de ce montant, mais bien plutôt de souligner à quoi il correspond. 400 millions d’euros, c’est l’investissement que la Ville de Paris est prête à consentir pour que les équipes lauréates “contribuent à la réalisation des objectifs de la municipalité parisienne” (règlement de Réinventer Paris), ce qui reste relativement peu rapporté au budget la ville.

Et si les Réinventer étaient à l’aménagement ce que les crédits d’impôts sont à la fiscalité ? Une autre façon pour les collectivités de financer la mise en oeuvre de leurs priorités, sans avoir à toucher ni à leur budget de fonctionnement, ni à leur budget d’investissement (mais à leur patrimoine foncier). On comprend mieux alors le caractère séduisant de ce dispositif pour des collectivités confrontées à des restrictions budgétaires croissantes mais qui disposent encore de nombreuses emprises foncières.