Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Le principe d’une convention citoyenne consiste à réunir un panel représentatif de citoyens pour délibérer sur un sujet clivant au sein de la société. La mobilisation de « citoyens lambdas » permet de se mettre à distance d’une approche trop technocratique et/ou trop idéologique des mesures à mettre en place. Il s’agit aussi de contourner le manque de représentativité des élus et des corps intermédiaires, en réunissant un groupe le plus diversifié possible (en matière d’âge, de lieu de résidence, de milieu social…). Les membres de la convention ne sont pas des spécialistes du sujet, mais ils sont légitimes à délibérer collectivement car ils sont directement concernés par les décisions prises. La convention apparaît comme une réponse à la difficulté croissante du politique à prendre des arbitrages, du fait de l’intensification des injonctions contradictoires et du manque de lisibilité d’une société atomisée.

Une convention citoyenne permet de questionner l’acceptabilité des choix politiques à effectuer, notamment en matière de transition écologique et sociale. Exercice inédit mis en place à la suite des Gilets Jaunes, la Convention Citoyenne pour le Climat vise par exemple à dépasser l’échec de la taxe carbone pour « définir une série de mesures permettant d’atteindre une baisse d’au moins 40 % des émissions de gaz à effet de serre dans un esprit de justice sociale ». Si la logique de convention reprend des sondages le souci de se mettre à l’écoute de l’état d’esprit des citoyens, elle y ajoute une dimension délibérative pour permettre à chaque citoyen (et au groupe dans son ensemble) de faire évoluer sa position au fil des débats. Avec l’audition d’experts, elle permet ainsi de partager une analyse argumentée de la situation et de sortir du déni sur l’urgence climatique.

La convention vient rendre visibles les tensions qui traversent la société sur un sujet donné (au-delà des clivages politiques habituels), tout en identifiant les points de convergence possibles. C’est sur les sujets les plus ancrés dans le quotidien de la population qu’elle trouve toute sa pertinence comme dispositif de politisation de la vie collective. Prenant au mot le discours sur la fracture, le format Convention invite à tester ce qui fait commun.

A quoi pourrait ressembler une Convention Citoyenne locale ?

Au niveau local, le premier enjeu consiste à mettre en débat (et appliquer) les mesures proposées par la Convention Citoyenne pour le Climat, comme plusieurs maires s’y sont engagés. La création de Convention Citoyenne territoriale pourrait aussi permettre de franchir une nouvelle étape dans les pratiques de démocratie participative à l’échelle locale. Elle va au-delà du format de la consultation (via les enquête publique) ou de la boite à idées (via les budgets participatifs) pour inviter les citoyens à se prononcer sur la priorisation de l’action publique et son caractère contraignant. Dans un contexte post-Covid, on pourrait imaginer réunir une convention citoyenne pour définir la bonne affectation d’une enveloppe financière dédiée à la transition écologique et sociale… ou au plan de relance porté par la collectivité.

Au niveau local comme au niveau national, la Convention citoyenne nécessite de bien articuler démocratie participative et démocratie représentative. Les citoyens tirés au sort ne sont pas un comité d’experts consultatif, mais ils n’ont pas vocation non plus à remplacer les élus. Ces derniers s’engagent à se saisir des témoignages et des propositions formulés par les citoyens pour définir ce qui doit être soumis à arbitrage. Plusieurs collectivités ont déjà impulsé ce processus, souvent en lien avec les conseils de développement, pour mettre en débat localement les mesures de la Convention Citoyenne pour le Climat qui relève du champ d’intervention des collectivités.

C’est dans les territoires les plus hétérogènes que la déclinaison locale de la Convention Citoyenne prend le plus de sens. Elle aurait peu d’utilité dans des petites communes où tout le monde se connaît. Dans les grandes métropoles, elle permet à l’inverse de prendre conscience que les citoyens qui cohabitent sur un même territoire vivent en réalité des quotidiens très différents. En partant de cet accent sur l’expérience vécue, on pourrait ainsi imaginer une Convention locale sur la place de la voiture ou sur la densification.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus locaux interviennent en amont de la convention citoyenne pour en définir la question de départ, et en aval pour choisir le mode d’adoption (ou de rejet) des mesures proposées par la Convention. Dans l’entre-deux, les élus doivent accepter de lâcher prise sur la nature des échanges, quitte à voir le dispositif leur échapper. En ce sens, chaque Convention constitue une prise de risque. Annoncer son lancement, c’est accepter de faire un saut dans l’inconnu.

Quatre conditions de réussite

Bien définir la lettre de commande adressée à la Convention.

Il s’agit à la fois de délimiter le sujet à mettre en discussion et de s’assurer que la collectivité dispose des marges de manœuvres suffisantes pour mettre en œuvre les mesures proposées.

Garantir la représentativité sociologique et géographique de l’assemblée.

C’est la condition sine qua non de sa légitimité. Une Convention basée sur le volontariat perd tout son intérêt, car elle risque de reproduire les biais de représentativité qu’elle est censée dépasser.

Valoriser les controverses et les témoignages.

Au-delà des mesures proposées, chaque Convention vaut aussi pour les débats qu’elle suscite, pour le récit sur l’expérience vécue des politiques publiques, et pour la définition de ce qui est considéré comme juste et pertinent. Pour les élus et les services, il s’agit donc de se placer en position d’écoute et pas uniquement comme destinataire d’un énième rapport.

Ouvrir les débats sur l’extérieur.

Face à des arbitrages politiques qui ressemblent souvent à une boite noire, la Convention garantit la transparence des débats. Il s’agit en cela d’une expérience démocratique, qui montre que la recherche de l’intérêt général s’effectue toujours à tâtons. Cela suppose d’abord que les débats de la Convention soient aussi repris à l’extérieur : comme pour la COP, il faut un in et un off. Pour que la discussion soit élargie, cela nécessite aussi de soumettre au vote les propositions formulées, soit avec les élus du territoire (en conseil municipal ou communautaire), soit avec l’ensemble des citoyens via un référendum local.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Le Grenelle partage avec les COP le fonctionnement multiléral des négociations. Mais deux caractéristiques les distinguent. A la différence des COP annuelles, le Grenelle correspond à un dispositif ponctuel. Ciblé sur un problème donné (les violences faites aux femmes, le délabrement de l’hopital public…), il sert souvent à désamorcer un mouvement social ou une situation conflictuelle. Alors que les COP établissent une feuille de route à moyen terme, chaque Grenelle a vocation à déboucher sur une série de mesures à mettre en œuvre tout de suite, le tout en quelques semaines. Ambitieux et réactif, le Grenelle est un fusil à un seul coup. L’expérience du Grenelle de l’environnement illustre la difficulté à faire tenir une dynamique dans la durée.

Le Grenelle porte aussi une autre vision du multilatéralisme, plus ouvert sur la société civile. Tout l’intérêt de la démarche consiste à mettre autour d’une table une diversité d’acteurs porteurs d’intérêts divergents (souvent réunis en collèges, comme pour le Grenelle de l’environnement : Etat, collectivités locales, ONG, employeurs et salariés), qui n’ont pas forcément l’habitude d’interagir. Le Grenelle sert alors de terrain d’entente, pour identifier les points de compromis et acter certaines divergences. Ce cadre de négociation transforme le rôle de l’acteur public, qui assure seul le portage de la démarche. Le gouvernement se positionne à la fois en arbitre et en médiateur,  contrairement à la COP où chaque Etat négocie avec ses pairs.

Réuni à l’invitation du politique, un Grenelle intervient toujours en réaction à une situation conflictuelle. Le Grenelle ne prend sens que quand l’ensemble des acteurs en présence reconnaissent qu’il y a problème. Par rapport à une fonction de médiation classique, l’intérêt du Grenelle consiste à élargir les parties prenantes, à sortir d’un dialogue de sourd bilatéral par la combinaison de points de vue divergents mais pas forcément incompatibles.

A quoi pourrait ressembler un Grenelle local ?

Au niveau local comme au niveau national, un bon Grenelle découle du problème. Pour la collectivité, il s’agit donc de partir d’un point de conflit qui oppose des intérêts divergents sur le territoire. Cela peut concerner la préservation de la ressource en eau, l’usage des pesticides ou la contestation d’un projet d’aménagement. Le Grenelle constitue l’outil idéal pour impulser une dynamique constructive face à l’abandon probable de nombreux projets d’infrastructures, comme Europacity ou l’Anneau des Sciences lyonnais. A partir du problème, il s’agit d’identifier l’ensemble des parties prenantes concernées, directement ou indirectement ; puis de construire un cadre de négociation neutre et limité dans le temps, pour inviter chaque acteur à s’engager sur une série de mesures concrètes à mettre en place immédiatement.

La principale vertu de l’outil Grenelle consiste à poser les bases d’un dialogue (écologique et) social à l’échelle du territoire. C’est aussi son principal point faible, car les interlocuteurs ne sont pas toujours structurés à l’échelle locale : les chambres consulaires sont peu représentatives, les organisations syndicales sont peu présentes, les mouvements associatifs sont fragmentées. Comment identifier les corps intermédiaires avec qui engager la négociation ? La question est d’autant plus ardue que le défi écologique implique d’autres parties prenantes que les acteurs habituels du dialogue social : les opérateurs urbains, les ONG environnementales, les défenseurs de la faune et la flore, etc.

Par rapport à une démarche nationale, le Grenelle local aurait néanmoins plus de facilités à identifier les acteurs concernés. Les collèges seraient constitués de manière ascendante à partir des acteurs de terrains, pour contourner les limites des corps intermédiaires locaux. D’où l’importance de partir sur un problème ciblé (plus le problème est large, moins ses parties prenantes sont identifiables). La collectivité a alors un rôle important à jouer pour atténuer les décalages entre les parties en présence, en termes de ressources comme de fragmentation. Pour qu’un Grenelle fonctionne, il faut que chaque collège dispose d’un poids équivalent dans les négociations (un peu comme dans les procédures judiciaires, où la parole du plaignant et celle de l’accusé sont traitées à égalité). Si on reste sur l’exemple de l’usage des pesticides, le dialogue doit pouvoir croiser la(les) position(s) des agriculteurs avec celle(s) des riverains, celle(s) des défenseurs de la biodiversité et celle(s) des fabricants de produits phytosanitaires.

Pour dépasser les jeux de postures et les oppositions de principe, les Grenelles locaux auraient tout intérêt à ancrer le débat sur des situations concrètes au lieu d’aborder trop vite des enjeux macro. Il s’agit de poser le problème à partir du terrain, en adoptant le point de vue des usagers et en soulignant leur diversité. Qu’aurait donné le Ségur de la Santé si on avait abordé la situation de l’hôpital du point de vue d’un.e infirmier.e, du point de vue d’un.e patient.e atteint.e d’une maladie chronique ou du point de vue d’un.e gestionnaire de lits ?

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Pour garantir le succès d’une démarche Grenelle, les élus locaux doivent endosser le rôle de médiateur. Les élus interviennent alors que le problème est déjà là, pour le remettre en perspective, s’assurer que l’ensemble des parties prenantes sont associées à la négociation et pour inviter chaque participant à adopter une posture constructive.

Alors que le GIEC ou la COP suppose un portage collectif, le Grenelle invite plutôt à privilégier un pilotage unique : mieux vaut avoir un seul arbitre. Ce partage des rôles permet aussi d’éviter aux élus d’être juges et parties. On peut d’ailleurs imaginer que des élus puissent faire partie des collèges de participants en fonction de leur délégation, déléguant le rôle d’arbitre à un élu tiers.

Quatre conditions de réussite

Assumer les divergences d’intérêts entre parties prenantes.

Initié à la suite d’une situation conflictuelle, le Grenelle n’a pas vocation à dégager un consensus mais à établir un compromis équilibré, où chaque acteur s’engage à la hauteur de ses moyens. Ce fonctionnement contraste avec la plupart des projets de territoire, qui cherchent avant tout à souligner les convergences au risque de passer sous silence les désaccords.

Accorder une grande attention à la formulation du problème de départ.

Avant d’apporter des solutions, encore faut-il partager la compréhension du problème et acter qu’il concerne l’ensemble des parties prenantes réunies. Faire preuve de diplomatie, c’est s’assurer que le langage commun du Grenelle est appropriable par l’ensemble des participants.

Souligner les interdépendances qui existent autour d’une même situation.

Le Grenelle vise à démontrer aux acteurs concernés qu’ils sont tous partie prenante du problème, et donc détenteur d’une partie de la solution.

Déboucher sur des actions concrètes et immédiates.

Le Grenelle est un fusil à un coup. Pour éviter de rater sa cible, il faut donc que les engagements pris par chaque partie prenante soient effectifs dès l’issue de la négociation.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Le GIEC (Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat) est surtout connu pour ses rapports réguliers qui décrivent un état de la situation climatique actuelle et future, à partir d’un travail de revue de la littérature scientifique. En compilant toutes ces études, il s’agit d’aller au-delà des controverses entre experts pour formuler des prévisions les plus fiables et précises possibles. Le premier rapport du GIEC publié en 1990 a par exemple servi à établir scientifiquement la responsabilité humaine du changement climatique. Sur un sujet marqué par l’intensité des polémiques et des conflits d’intérêt, la vertu du GIEC repose sur la formule « les scientifiques le disent. »

Le GIEC n’est pourtant par un laboratoire de recherche. C’est une instance onusienne. Son bureau est composé de scientifiques (issus des cinq continents), mais son Assemblée Générale reste pilotée par les Etats-membres. Ce qui en fait à la fois sa faiblesse et sa force. Le programme de travail du GIEC reste ainsi dépendant de la bonne volonté des gouvernements, d’autant que les décisions sont prises par consensus. Les Etats sont signataires du « résumé pour décideurs », co-produit à l’issue de chaque rapport. S’il conduit parfois à atténuer le propos, ce processus renforce aussi la responsabilité des gouvernements quant aux informations transmises. Un peu comme quand on doit cocher la case « j’ai pris connaissance de ces informations » après une série de clauses écrites en tout petit, avant de signer un contrat.

Le « résumé pour décideurs » illustre le rôle d’interface et de traduction assuré par le GIEC. C’est un outil de dialogue, qui vise à passer du champ scientifique au champ politique à travers la formulation de conclusions scientifiques « policy relevant, but not policy prescriptive » (pertinentes pour l’action publique mais non-prescriptives). En eux-même, les rapports du GIEC n’obligent personne ; ils n’ont pas de pouvoir de contrainte. Ils constituent plutôt une ressource, qui ne sert que si d’autres acteurs s’en emparent. C’est tout le propos porté par Greta Thunberg et les Marches pour le Climat, qui consistent à s’adresser aux gouvernements et aux entreprises en disant : « écoutez les scientifiques et tirez-en les conséquences par des actes ».

En résumé, la réussite d’un GIEC et sa capacité à orienter le passage à l’action repose sur la visibilité de ses productions : les constats doivent devenir suffisamment audibles pour devenir incontournables. Un GIEC confidentiel n’aurait aucun intérêt.

A quoi pourraient ressembler des GIEC locaux ?

Tout comme les gouvernements nationaux, l’action publique locale a besoin de s’appuyer sur les connaissances scientifiques pour prendre la mesure du problème comme son degré d’urgence, et pour hiérarchiser les réponses à apporter. Pour ce faire, plusieurs formats sont possibles.

Une première logique, descendante, vise à faire atterrir localement les constats et prévisions élaborés par le GIEC pour accompagner la montée en compétence des élus locaux sur les enjeux climatiques. En partant des rapports internationaux, on pourrait imaginer reproduire l’exercice du « résumé pour décideurs » à l’échelle de chaque territoire (une région et/ou une intercommunalité). L’élaboration de ce résumé donnerait lieu à une séance de négociation entre une délégation de scientifiques membres du GIEC et les élus/services de la collectivité pour sélectionner les conclusions les plus pertinentes sur chaque territoire, dont ils seraient ensuite les signataires. Faire signer les maires au pied des prévisions sur l’évolution probable de la température à l’horizon 2100 ou des conséquences de la fonte du permafrost ?! Un peu surréaliste à première vue, cette mesure pourrait pourtant être un levier efficace pour accroitre la prise de conscience locale des dérèglements climatiques sur le temps long et de leurs effets territoriaux à court terme.

La deuxième logique est ascendante, dans le prolongement de l’initiative engagée par la Métropole de Rouen en partenariat avec le WWF. Elle consiste à reproduire la méthode du GIEC pour consolider les analyses produites sur le territoire. Les diagnostics sur les enjeux climatiques sont nombreux, mais cette littérature grise produite lors des différents documents de planification reste souvent peu audible. Chaque GIEC local n’aurait pas pour fonction de produire des études supplémentaires, mais de valoriser les connaissances existantes et d’en renforcer la crédibilité et la lisibilité. On pourrait imaginer que cette activité devienne une fonction des Agences d’Urbanisme. Au croisement du monde de la recherche et de l’action publique, elles sont en effet bien placées pour assurer ce rôle de traduction et coordonner l’élaboration négociée d’un « résumé pour décideurs ». Les agences pourraient aussi favoriser le dialogue entre sciences dures et sciences sociales, pour cibler les GIEC locaux sur l’analyse des impacts économiques et social des dérèglements climatiques décrits par le GIEC et de la perte de biodiversité analysée par l’IPBES.

Il existe une troisième logique, inspirée des sciences participatives. Le GIEC local aurait alors pour objectif d’impliquer les acteurs du territoire (agriculteurs, habitants, services communaux des espaces verts, etc.) dans la production d’expertise sur la situation écologique du territoire. C’est ce qui a été mis en place par AcclimaTerra en Nouvelle Aquitaine avec la collecte des « savoirs d’acteurs ». Cette méthode a l’avantage de produire une analyse plus située et incarnée que les sobres rapports du GIEC. Telle une vigie collective, elle invite chaque habitant à devenir un porte-parole des vulnérabilités écologiques de son territoire.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus sont les principaux destinataires de ce travail de synthèse. Ils interviennent en amont pour exprimer leur besoin d’expertise (via la co-définition du programme de travail) et en aval pour transformer des interpellations scientifiques en action publique effective. A travers la signature du « résumé pour décideurs », les élus s’engagent à prendre connaissance des éléments produits.

Quatre conditions de réussite

La mise en place de GIEC locaux a pour vertu de ramener le temps long dans l’action publique locale et d’améliorer la compréhension du défi climatique sous ses différentes facettes. Mais pour que l’idée vale la peine, plusieurs conditions sont à avoir en tête.

La stabilité du dispositif et sa régularité.

Le GIEC mondial a mis plusieurs décennies pour devenir un rendez-vous reconnu et attendu. Il en sera de même au niveau local. Créer un GIEC sur un territoire, c’est s’engager à ce que cette organe puisse survivre à un changement de priorité… ou d’exécutif. L’intérêt de ces rapports scientifiques découle de leur capacité à se mettre à distance de la conjoncture politique locale, pour donner à voir des évolutions structurelles.

L’implication de tous les élus locaux.

Le « résumé pour décideurs » est un exercice politique, d’où l’importance de la signature apposée par chaque collectivité en conclusion du document. Un GIEC intercommunal devra tout faire pour impliquer l’ensemble des élus, y compris celles et ceux qui sont le plus éloignés de la question. Par exemple, le résumé aura plus d’impact s’il est signé par chaque maire de l’intercommunalité que par le Vice-Président en charge de la transition. C’est un exercice collectif, qui fonctionne par le dialogue qu’il suscite entre les territoires impliqués.

La méthode de la consolidation scientifique.

Le rapport du GIEC n’est pas une étude : c’est un exercice de synthèse et de validation scientifique, pour donner du poids à un nombre limité de constats. Si le GIEC local aboutit à la production d’un énième diagnostic par un bureau d’études spécialisé, alors la démarche sera passée à coté de l’objectif.

La mise en commun des connaissances.

A l’inverse des diagnostics techniques, les rapports du GIEC ont une vocation grand public. Ils s’adressent autant aux décideurs qu’aux médias et aux mouvements associatifs. Pour que la formule « les scientifiques le disent » puisse opérer efficacement, encore faut-il que leurs énoncés soient largement partagés.

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Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

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Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Giec, COP, Grenelle… Quels outils pour amplifier la transition écologique dans les territoires ?

COP 26 territoriales, Grenelles du Monde d’Après, Conventions citoyennes locales, Etats généraux de la résilience… Les appels à la mobilisation générale se multiplient. Vainqueurs d’un scrutin à l’abstention sans précédent, confrontés au défi de la transition écologique et sociale dans un contexte de crise économique, nombre d’élus veulent s’inspirer des dispositifs (inter)nationaux pour engager une dynamique de transformation collective des territoires.

On ne peut que s’en réjouir. Pour l’action publique locale, la transition écologique et sociale nécessite d’initier de nouvelles formes de coopération et de s’ouvrir sur d’autres acteurs. Mais comment s’assurer que ces annonces volontaristes aillent au-delà du coup de com’ sans lendemain ?

A Partie Prenante, on a choisi de prendre ces propositions au sérieux. En essayant d’abord d’y mettre un peu d’ordre, pour mieux cerner les spécificités de chaque outil. Entre les Grenelle, les COP et les Etats généraux, on finissait par s’y perdre un peu. Ces appellations ne sont pourtant pas synonymes : elles correspondent chacune à un format, à une histoire et à un mode de gouvernance distincts. Il s’agit moins de savoir quel est le dispositif idéal, que de sélectionner à chaque fois le bon outil en fonction du contexte et des objectifs affichés.

Nous avons aussi cherché à en interroger leur déclinaison possible au niveau des territoires. Qu’est-ce qui change dans un GIEC ou un Grenelle lorsqu’ils deviennent territoriaux ? Le passage à l’échelle locale ne suffira pas à lui seul à dépasser les limites observées au niveau gouvernemental et international.

Ce travail, qui avait été initié pendant le confinement pour alimenter nos missions en cours sur la gouvernance locale de la transition, s’est progressivement transformé en un panorama d’une dizaine de pages (on a pourtant essayé d’être synthétique). Il mériterait d’être étayé par un dialogue plus poussé avec les porteurs de ces dispositifs. Nous avons cependant décidé d’en publier la version de travail, pour en faire un commun accessible à tous. Il est en ligne ci-dessous. N’hésitez par à vous en saisir, à nous faire part de vos retours critiques et à le diffuser autour de vous.

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Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

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Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Transition écologique et action publique : prendre soin des interdépendances

Passionnée par l’application des approches systémiques, Mathilde François a rejoint Partie Prenante en janvier 2020. Avec son regard d’ingénieure agronome, elle porte un regard décentré sur l’action publique locale et ses défis face à la transition écologique. Un défi qu’elle résume en une formule inspirée de Baptiste Morizot : prendre soin des interdépendances. Après avoir interrogé des acteurs qui travaillent aux cotés ou au sein des collectivités territoriales pour la transition écologique, elle en livre ici les différentes déclinaisons possibles.

L’action publique locale est face à l’obligation légale de mettre en œuvre la transition écologique avec des Plans Climats alignés sur la Stratégie Nationale Bas Carbone. Elle doit pour cela contourner des freins structurels : quitter un fonctionnement en silo, s’extraire d’une action publico-centrée et articuler différents périmètres. En croisant des témoignages de terrain, il s’avère qu’une piste sérieuse pour contourner ces difficultés consiste à prendre soin des interdépendances.

Chaussons nos lunettes d’écologue. Intéressons nous aux interactions entre les acteurs qui le composent, ainsi qu’avec leur milieu. En portant ce regard sur l’action publique locale et son territoire, il apparait que nos vulnérabilités face au changement climatique et à la perte de la biodiversité sont sous-estimées et déconnectés les unes des autres. Elles pourraient cependant être incarnées si on leur trouvait des porte-paroles. Petits gestes et grands plans stratégiques semblent opposés, mais peuvent être réconciliés quand l’action publique locale se met à l’écoute et en appui des initiatives du territoire. En parallèle, les services en interne aussi trouvent à assumer leurs interdépendances en décloisonnant les méthodes de travail.

Les vulnérabilités ont besoin de porte-paroles

Les modifications de l’environnement (climat et biodiversité) sont difficiles à prendre en compte tant qu’elles ne se traduisent pas significativement dans le cadre de vie des habitants.  Il est donc essentiel de les rendre visible pour une mise en mouvement de la politique locale. Sans témoignages tangibles, une action environnementale pourrait avoir l’air d’être menée au détriment de l’amélioration des conditions de vie des habitants.

Or les vulnérabilités du territoire ont peu de porte parole. Pourtant, les témoins directs existent. Certaines professions pourraient être ciblées. Les agriculteurs pourraient être des porte parole privilégiés. Sentinelles des écosystèmes s’ils ont cette sensibilité, ils peuvent témoigner des sécheresses, de la baisse de pollinisation, de l’érosion des sols et de la perte de rendement.

Interrogé à ce sujet, Domitien Diétrie de la Communauté d’Agglomération du Muretain témoigne « Nous avons encore du mal à connecter les vulnérabilités des agriculteurs à celles des consommateurs. Surement pour cause de faible consommation ou distribution locale.» En effet, les chaines de valeur dépassent largement les limites du territoire et les agriculteurs en distribution classique ne sont pas investis comme témoins. Nous avons un enjeu collectif à identifier et entendre ces témoignages.

Sous-estimer les interdépendances aggrave la vulnérabilité des territoires et de ses habitants

Pour prendre correctement la mesure des vulnérabilités, il est essentiel de souligner leurs interdépendances. C’est-à-dire s’interroger sur la manière dont elles s’influencent les unes les autres, et parfois s’amplifient.

Apolline Faure du cabinet Transitions illustre « La connexion entre urgence climatique et vulnérabilités sociales et économiques doit être concrétisée. Les ménages les plus modestes sont souvent ceux qui logent dans des passoires thermiques. Si ces logements ne sont pas rénovés, imaginez que face aux canicules leurs occupants se mettent tous à acheter des climatiseurs… ». On assisterait alors à un rebond des consommations énergétiques, donc à une aggravation du changement climatique, tout en enfermant davantage ces familles dans une situation de précarité énergétique.

Les acteurs aussi sont interdépendants. Les vulnérabilités des uns impactent les autres par ricochet. Aurélien Boutaud souligne cette situation paradoxale : « Les territoires ruraux, parfois en difficulté financière, défendent la voiture comme mode de transport et c’est logique vu leurs contraintes. Mais à long terme, la structure des territoires sera de plus en plus vectrice d’inégalités. Elle conditionne les mobilités qui devront être réduites.» Ce qui impacterait les accès à  la culture, aux services médicaux… Il s’agit donc de donner à voir ces interdépendances pour les prendre en compte dans les décisions.

Dans les territoires, se mettre à l’écoute des initiatives extérieures à la collectivité

Des initiatives concrètes sont mises en oeuvre dans les territoires, hors des murs de l’action publique. Elles sont portées tantôt par des associations ou des entreprises, ou encore par des particuliers. L’action publique a un enjeu à se rendre attentive à ces initiatives pour leur venir en appui. Domitien Diétrie partage la nécessité d’un diagnostic des autres acteurs et de leurs projets mais constate la difficulté de mise en œuvre. « Par manque de moyens surement, nous avons peu d’occasions en tant que collectivité d’être caisse de résonance des initiatives du territoire. »

Mais comment trouver la juste posture pour les collectivités locales ? Au-delà d’un apport financier ou d’une mise à disposition de lieu ou d’ingénierie, il est possible de co-porter des projets. Nikola Jirglova du Labo de l’ESS, chargée de mission pour l’étude Dynamiques collectives de transitions dans les territoires, souligne l’intérêt de la dynamique partenariale initiée pour le projet de la Chantrerie à Nantes. Au sein d’une Zone d’Activité Commerciale, des acteurs économiques se sont regroupés avec des acteurs de la recherche pour mettre en œuvre une chaufferie bois mutualisée. D’autres projets connectés à la transition écologique (éolien, mobilité…) ont suivi, co-portés avec la collectivité. Point important : les porteurs-euses de projets ont impliqués les élus.e.s très tôt. L’investissement public était logique ensuite et ne ressemblait pas à une demande de financement sortie du chapeau. Le président de l’association de la Chantrerie soutient l’importance d’établir  « un rapport de force bienveillant avec les élus » rapporte Nikola Jirglova.

Cependant, l’inclusion d’acteurs extérieurs à l’action publique n’est pas systématiquement gage de bonne coordination. Un groupe local coordonné par le Réseau Action Climat et Alternatiba à Paris s’était lancé dans un comité de suivi du Plan Climat parisien. Ils en sont finalement partis, les documents techniques s’étant avérés difficilement appropriables. Zoé Lavocat du Réseau Action Climat, qui accompagne les groupes de citoyens s’interroge sur le risque pour eux d’être réduits à un rôle de simple caution citoyenne.

De ces retours d’expérience, on comprend qu’il s’agit pour l’action publique de susciter l’action collective. Ou de la soutenir quand elle se met en place. Coté juridique, Nikola Jirglova plaide pour une sensibilisation aux Société de Coopération d’Intérêt Collectif auprès des agents et élus locaux : «La SCIC est tout à fait sous employée alors qu’il s’agit d’une forme juridique qui favorise clairement la coopération publique-privée.»

Au sein des collectivités, sortir la transition du service environnement

C’est aussi au sein des collectivités que les interdépendances sont sous-estimées et qu’il faudrait en prendre soin. Comment éviter une transition cloisonnée et cantonnée à l’entrée environnementale ? L’élaboration des Plans Climat ou Projets de Territoire ces dernières années s’est révélée une sensibilisation efficace en ce sens. « Elle a mobilisé régulièrement des élus et des agents hors des thématiques dites environnementales autour du sujet de la transition écologique, efficacement.» témoigne Domitien Diétrie.

Parmi les leviers pour activer des habitudes de travail en transdisciplinarité, on peut aussi compter sur l’arrivée d’une jeune génération de techniciens selon Apolline Faure. « L’intégration de l’urgence climatique à leur travail ne leur demande pas de remettre en cause des systèmes que d’autres générations perpétuent depuis des dizaines d’années. » En effet, les chargé-e-s de mission transition se heurtent encore souvent à l’organisation. «Le décloisonnement dans la fabrique des politiques publiques demande d’inventer des modalités de travail qui sont souvent en dehors de la fiche de poste» affirme Nikola Jirglova.

Les outils de décloisonnement existent et peuvent le faire advenir « d’en haut » comme « d’en bas ». Un exemple de dispositif consiste à outiller le ou la chargé-e de mission pour lui permettre d’aller frapper aux portes des différents services et des différentes communes. Zoé Lavocat rapporte l’exemple de la Communauté d’Agglomération du Grand Auch où le chargé de mission du PCAET a utilisé la grille Climat Pratic concernant les avancements avec chacun des services techniques. « Il semble que ça ait permis de construire un cadre commun. Ce dispositif repose sur la motivation des chargés de mission, mais les résultats sont tellement lisibles par les graphiques de l’outil que ça rend la transition concrète. »

Autre stratégie de décloisonnement à Clermont Auvergne Métropole qui a créé avec tous les services un document unique, le Schéma de Transition Ecologique et Energétique. Mensuellement, des Commissions Métropolitaines Elargies réunissent élu-e-s, agent-e-s et partenaires pour échanger sur ce que les décisions impliquent pour chaque portefeuille. « Ce dispositif vise à éviter que le PLUI-H n’empêche la mise en œuvre du projet de transition énergétique par exemple. » souligne Apolline Faure.

Enfin, l’articulation entre les démarches va jusqu’à la transterritorialité. Les territoires voisins sont interdépendants. Par exemple, l’intégration au réseau de nouveaux projets d’électricité renouvelable peut être un problème quand le territoire voisin a déjà installé de nombreuses éoliennes. Sous estimer ces interdépendances en luttant contre le changement climatique fait apparaître des vulnérabilités nouvelles. Comme des concurrences entre les territoires pour les mêmes ressources renouvelables. C’est un effet rebond. Apolline Faure et Charles Adrien Louis du cabinet B&L évolution et auteur du rapport Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ? font le même constat « On voit se développer des filières de bois matériaux, des chaufferies, mais d’ici 5 à 10 ans on se retrouvera en tension sur la ressource parce que le territoire de l’autre coté de la forêt fait la même chose ! De même pour le foncier… »

Faire face à l’urgence climatique, c’est prendre acte que chaque champs d’intervention sectoriel dépend des autres : l’écologie dépend du développement économique pour que la transition devienne effective, l’économique et le social dépendent de l’environnement pour renforcer leur résilience… Et les territoires dépendent les uns des autres. Le manque de coordination trans-territoriales mène à une concurrence pour les ressources, au lieu d’en inclure les limites. Et le manque de prise en compte des interdépendances amplifie les vulnérabilités.

Personnes interviewés et ressources pour aller plus loin :

> Aurélien Boutaud, du cabinet de conseil Aboco. Voir son ouvrage sur les Limites planétaires publié dans la collection Repères aux éditions La Découverte avec Natacha Gondran.

> Domitien Diétrie, DGS de la communauté d’agglomération du Muretain. Voir sa veille active sur LinkedIn.

> Apolline Faure, du cabinet de conseil Transitions. Voir leur Guide pour une coopération urbain-rural en matière de transition énergétique, très utile pour passer à l’action.

> Nikola Jirglova, du Labo de l’ESS. Voir leur étude de 2020 sur les Dynamiques collectives de transitions dans les territoires.

> Zoé Lavocat, du Réseau Action Climat. Voir notamment leur veille sur Les initiatives de l’action publique locale face à la crise sanitaire à maintenir pour faire face à la crise climatique.

Charles-Adrien Louis, du cabinet B&L évolution. Pour prendre la mesure des enjeux, lire leur analyse étayée sur Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ?

Les élections, ça sert (aussi) à politiser l’action publique locale

Dans leur cadre de leur dossier sur les municipales de 2020, nous avons répondu aux questions du Courrier des Maires. L’occasion de revenir sur l’importance de cette séquence électorale pour mettre en débat des enjeux trop souvent considérés comme techniques. Une élection, ça ne sert pas qu’à désigner des vainqueurs… La version intégrale de l’interview est en accès libre sur le site du Courrier des Maires. En voici quelques extraits

Mettre en débat pour rendre l’action possible

Si les équipes de campagnes ne parviennent pas à mettre en débat les points de clivage et à les faire arbitrer dans les urnes, les futurs exécutifs risquent de s’y casser les dents par la suite. Cette maturation de l’opinion publique locale s’avèrera stratégique pour la suite de la mandature. Que faut-il mettre en discussion avant le vote pour garantir la capacité d’action de la collectivité sur le prochain mandat ? Voilà la question que devraient (aussi) se poser les aspirants-maires.

Repartir des besoins plutôt que des solutions

Les candidats devraient objectiver les pratiques des habitants de leurs villes et les besoins des usagers des services publics avant de dévoiler leurs programmes. A annoncer des solutions dans la précipitation pour mieux se démarquer, on prend le risque de multiplier les fausses bonnes idées.

On le voit sur les services publics, où le premier réflexe des candidats est de promettre un nouvel équipement. Mais est-ce bien en phase avec les besoins des usagers ? Faut-il ouvrir à tout prix une nouvelle médiathèque ou ajuster les horaires d’ouverture de la structure existante ? Faut-il se battre pour conserver une école à moitié vide ou maximiser son potentiel en l’ouvrant davantage sur la commune, par exemple en y intégrant la maison des associations ou en accueillant les distributions de panier d’une AMAP ?

(…) Partir des besoins suppose aussi de prendre en compte la diversité de la population. Beaucoup d’élus ont du mal à intégrer les demandes des plus mobiles, moins ancrés dans leur commune de résidence, ou de publics plus éloignés de l’action publique comme les adolescents. Eux aussi ont pourtant besoin d’action publique pour se déplacer, pour développer leurs loisirs ou pour préparer leur orientation professionnelle. Principalement en contact avec des habitants âgés, la plupart des élus n’ont qu’une vision partielle et biaisée des attentes de leur population, qui les poussent à mettre l’accent sur la sécurité ou la fiscalité locale.

 

Le rôle de la société civile dans la campagne

Les candidats ont une responsabilité évidente, mais le choix des thématiques qui seront mises en débat au cours des prochains mois ne dépend pas uniquement du politique. La capacité des candidats à aborder ou non tel ou tel sujet conflictuel dépend étroitement de leur maturation par une diversité d’acteurs à la fois locaux et nationaux – fonctionnaires, chercheurs, consultants, journalistes, acteurs associatifs, etc. Les élus sont principalement là, en réalité, pour avaliser des rapports de force déjà existants, qui traversent et divisent la société. De ce point de vue, je suis curieux de voir comment les sociétés civiles locales vont s’emparer du défi climatique pour interpeller leurs élus.

Retrouvez l’intégralité du dossier « Municipales 2020 : ces thèmes de campagne qui vont s’imposer » et l’actualité des collectivités locales sur le site du Courrier des Maires.

Ces cinq sujets qui vont animer les prochaines municipales

Urbanisme, démocratie, écologie : quels sont les principaux enjeux qui vont animer le débat lors des élections municipales de 2020… et structurer la prochaine mandature ? A l’invitation de Médiacités, nous en avons identifié cinq. Cinq questions qui montrent que si les candidats se tiennent à distance des étiquettes partisanes, les municipales ne sont pas exempts de clivages politiques ! La version intégrale de la tribune est à retrouver ici.

1/ La stratégie de peuplement : qui veut-on accueillir en ville ?

La hausse accélérée des prix de l’immobilier rend l’accès aux centres urbains de plus en plus sélectif. En limitant les constructions nouvelles, le refus de la densification va encore accentuer cette tendance. Pour ne pas subir cette évolution sociologique, les métropoles doivent mieux cerner les types de population qu’elles souhaitent conserver ou accueillir.

Le terme « stratégie de peuplement » a longtemps été tabou, tant il était associé à des stratégies électoralistes de nouveaux élus pour transformer la sociologie de leurs villes et conforter ainsi leur assise politique. Peu de maires font la publicité de ce pouvoir qui est le leur. Ils lui préfèrent généralement celui, plus flou et plus consensuel, de « mixité sociale. »

Lors des dernières municipales, les quelques discussions s’y référant se sont focalisées sur la seule part de logements sociaux.  Au-delà des HLM, comment les candidats se positionnent sur d’autres leviers tels que le contrôle des loyers, la régulation des prix de sortie, le développement de l’habitat coopératif, etc. ?
En outre, la stratégie de peuplement ne se réduit pas à jouer sur l’offre de logements. Elle porte aussi sur les équipements et services. Selon qu’un élu souhaite attirer des jeunes actifs ou maintenir des familles, des personnes en situation de précarité ou des seniors isolés, il mettra en avant l’offre de loisirs, de petite enfance, la densité de l’action sociale ou le tissu associatif et les dispositifs d’aide à domicile…

2/ Le partage de l’espace public : comment cohabiter en dépit de nos différences ?

Face à la pollution de l’air et à la crise climatique, la nécessité de réduire la place de la voiture en ville commence à faire consensus. Mais les divergences persistent sur ses implications. Faut-il développer des voiries partagées ou segmenter la chaussée par types d’usages avec des espaces réservés ? Sans même attendre l’arrivée de véhicules autonomes, les métropoles doivent-elles mener la fronde contre un code de la route conçu uniquement pour la voiture ? L’opposition croissante entre automobilistes et cyclistes va-t-elle devenir un clivage politiquement structurant ?

Le partage de la voirie cristallise le défi du vivre ensemble dans tout ce qu’il a de plus trivial. La diversification des formes de mobilité et le renforcement des autres fonctions de l’espace public (végétalisation, pratiques sportives, etc.) rend la cohabitation de plus en plus tendue, et les conflits d’usages de plus en plus probables. La méthode à employer divise, elle aussi. Faut-il jouer sur le marquage au sol pour infléchir le partage de l’espace public, ou mener des travaux de voirie pour inscrire ces changements dans le temps ? La gestion en temps réel sera-t-elle à la hauteur des promesses des promoteurs de la smart-city  ?

3/ L’élargissement de la participation citoyenne : comment dépasser le seul thème du « cadre de vie » ?

La participation citoyenne est devenue un passage obligé de l’action publique locale. Le développement des budgets participatifs illustre cet engouement. Cette diffusion produit néanmoins des effets très variables selon les publics ciblés – les élites de la société civile ou celles et ceux qui ne votent pas, à commencer par les étrangers ou les jeunes – et leurs modalités d’implication.

Les élections municipales de 2020 se joueront aussi sur la capacité à élargir le spectre de cette démocratie participative, qui s’est jusqu’ici focalisée sur le cadre de vie. Face à l’évolution des modes de vie et à la transition écologique, l’implication des citoyens dans la gestion des services urbains (la mobilité, l’économie circulaire, l’énergie…) devient cruciale. On pourrait par exemple imaginer d’associer les citoyens à la construction des délégations de service public. L’exploitant du réseau de transports en commun doit-il en priorité renforcer le maillage du réseau de bus, augmenter sa régularité ou réduire les émissions carbone ? Faut-il privilégier la gratuité des transports en commun ou développer des offres ciblées sur les personnes les plus éloignées de la mobilité ? Idem pour les déchets : la demande citoyenne porte-t-elle sur la fréquence du ramassage des ordures ou sur les moyens mis en œuvre pour favoriser le réemploi ?

4/ Les équipements collectifs : sur qui s’appuyer pour répondre aux nouveaux usages ?

Gymnases, centres sociaux, maisons des associations, médiathèques : les équipements sont un élément clé de l’action des communes et des intercommunalités. Bien souvent, ils sont aussi devenus un caillou dans leur chaussure. Confrontées à la baisse de leurs moyens, les collectivités n’arrivent plus à financer leur fonctionnement et les constructions nouvelles ne suffisent pas à absorber la hausse de la population dans les villes les plus attractives.

Elles subissent également la concurrence d’équipements privés, qui voient le jour pour répondre aux aspirations des usagers, en décalage avec la rigidité et l’uniformité de l’offre publique. C’est particulièrement le cas sur les équipements sportifs, où le succès des gym center contraste avec la baisse des adhésions aux associations sportives. On constate aussi un engouement pour les tiers-lieux, ces bâtiments ouverts au public mais gérés par des acteurs associatifs.

Les équipements concentrent nombre de questionnements auxquels font actuellement face les décideurs. Entre opérateurs privés et monde associatif, avec qui les acteurs publics doivent-ils faire alliance ? Comment structurer la gouvernance des futurs équipements, et leur modèle économique ? Comment prendre en compte l’évolution des usages des habitants ? L’engouement pour les « communs » est-il un levier pour une plus forte implication de la société civile dans la gestion des équipements ou le moyen pour la collectivité de se défausser d’un certain nombre de services ?

5/ L’alimentation et la consommation : vers un nouveau pan de l’action publique locale ?

La mobilisation des jeunes et le bon score des écologistes aux européennes ont inscrit le défi climatique à l’agenda local. Or, les maires restent démunis pour répondre à cette préoccupation écologique croissante. Pour l’instant, l’action locale s’est limitée à l’adoption de schémas technocratiques : les PCAET (Plan climat air énergie territorial), les TVB (Trame verte et bleu) et autre SCoT (Schéma de cohérence territorial). Cette planification environnementale est nécessaire. Mais elle n’a pas réussi à impliquer les citoyens, pas plus qu’elle n’a atteint le poids juridique suffisant pour contraindre les partenaires publics ni les acteurs privés.

Comme au niveau national (et mondial), les objectifs restent souvent incantatoires. De nombreuses villes visent la neutralité carbone à 2030 ou 2050 ; peu se sont données les moyens d’y parvenir jusqu’ici. La réduction des émissions carbone passe souvent par la délocalisation de la production en périphérie de la ville (ou du monde). Pour réduire leurs impacts sur l’environnement, les villes devront accompagner la transformation des pratiques de consommation de leurs habitants. L’alimentation est ainsi en passe de devenir un secteur d’action publique majeur. Que feront les communes pour amplifier la dynamique engagée par la société civile, avec le développement des AMAP ? Seront-elles en capacité de démocratiser l’accès à une alimentation de qualité (via les cantines scolaires mais pas seulement) ? Iront-elles jusqu’à s’emparer de la question agricole, en engageant le dialogue avec les territoires ruraux pour relocaliser les circuits d’approvisionnement ?

Pour suivre la campagne municipale au plus près du terrain et voir comment ces cinq sujets seront (ou non) appropriés par les candidats, abonnez-vous à Médiacités, le média de l’investigation locale : https://www.mediacites.fr/

De quels élus locaux avons-nous besoin ?

Elu.e local.e : mission impossible ? Voilà la question qu’on s’est posé avec Fabrice Roussel et la cinquantaine de participants présents à Superpublic le 15 mai dernier, dans le prolongement de l’article que nous avions écrit pour Horizons publics. Voici un petit best-of de nos échanges, écrit avec Manon Loisel de la coopérative Acadie. Pour voir la vidéo de l’évènement #QuelEluDemain réalisé par Horizons Publics avec le soutien de la 27e Région, l’AMRF et Vraiment Vraiment, c’est ICI.

Pourquoi s’interroger sur la transformation de la fonction d’élu local ?

Les élus locaux sont en pleine crise existentielle. On le voit avec la multiplication des témoignages de maires au bord du burn out. Cette situation découle d’un paradoxe : moins les élus locaux disposent de marges de manœuvre, plus les attentes vis-à-vis de leur action sont fortes. Les élus doivent faire face à la baisse des budgets publics et à la défiance croissante des citoyens. Mais dès qu’il y a un problème, c’est encore et toujours vers l’élu qu’on se tourne.

Selon nous, cette crise découle d’une difficulté croissante à définir la fonction de l’élu. A quoi sert un.e élu.e local.e ? Quelle est sa place dans l’action publique ? Qu’est-ce qu’en attendent les citoyens ? Ce flou sur la place des élus se retrouve du coté des administrations… et suscite un certain malaise. Comme si les élus n’étaient jamais là où il faut : soit ils ne sont pas assez impliqués, soit ils sont trop intrusifs.

Les élus ne sont ni les seuls responsables, ni les seuls impactés par cette crise existentielle. Et le risque serait de s’enfermer dans un face à face entre les citoyens d’un coté (reprochant aux élus d’être en décalage avec leurs attentes et besoins) et les élus locaux de l’autre (regrettant l’individualisme et le consumérisme croissant de « leurs administrés »). Nous avons au contraire une responsabilité collective à énoncer ce que nous attendons des élus, à troquer le « qui » pour le « quoi ».

Les élections n’apporteront qu’une réponse partielle à cette question. Si la confrontation des programmes et des candidats est évidemment nécessaire dans chaque territoire, elle mériterait d’être précédé par une délibération collective sur la fonction. Avant de choisir le titulaire, mettons-nous d’accord sur la fiche de poste !

Etre élu local, c’est faire face à des injonctions contradictoires

En essayant de se mettre à la place des élus locaux, on a réalisé que le plus compliqué devait être de faire face en permanence à une série d’injonctions contradictoires. On en a listé une première liste, dans un travail exploratoire pour le Grand Lyon :

  1. La compétence des élus : technicité versus proximité
  2. L’évaluation des élus : des actes à court terme versus une vision à long terme
  3. La cible des élus : Au service des habitants versus au service des usagers
  4. Les élus et l’innovation : Etre garant de la stabilité versus impulser le mouvement
  5. Les élus et la prise de décision : Construire des accords versus gérer les désaccords
  6. Les élus et le collectif : Porter un discours commun versus porter des discours différenciés
  7. Les élus et la société civile : associer les corps intermédiaires versus construire de nouveaux partenariats
  8. Les élus et l’administration : l’arbitre versus le manager

La liste est sans doute incomplète… et un peu caricaturale. « Les injonctions contradictoires ne s’opposent pas forcément », a réagit la salle. L’enjeu est plutôt de savoir comment les combiner. Fabrice Roussel ne disait pas autres choses : « Aujourd’hui, les citoyens sont de plus en plus compétents sur les questions qui les préoccupent. Pour être à leur écoute, il faut donc maitriser les sujets techniquement. » témoigne le maire de la Chapelle-sur-Erdre – 1er Vice-Président de la Métropole.  Idem sur les temporalités. « Plutôt que d’opposer actes à court terme et vision de long terme, j’essaie de combiner quatre échelles de temps : que peut-on faire à 6 jours ? à 6 semaines ? à 6 mois ? et à 6 ans ? C’est la garantie d’une action politique qui soit à la fois stable et réactive ».

L’entrée par les injonctions contradictoires a néanmoins le mérite de souligner les tensions qui travaillent les élus au quotidien… Car la réalité n’est pas toujours fidèle à l’idéal dialectique de dépassement des contradictions. Le grand-écart n’est pas toujours tenable, et « le maire reste toujours à portée d’engueulade ».

Trois entrées pour bâtir la fiche de poste de l’élu.e local.e

Pour répondre à cette question, nous nous sommes divisés en groupes pour tenter de batir collectivement la fiche de poste d’un élu local.

Avec l’aide de Pauline Rochart, spécialiste en sociologie du travail, nous avons filé la métaphore manageriale autour de trois entrées : les cibles (quels sont les élus locaux que nous sollicitons (ou pas) ? à quelle occasion avons-nous besoin d’eux ?) ; les compétences (de l’élu et de son équipe) ; et les critères d’évaluation (« Je considère que mon élu aura rempli sa mission si… »). Les discussions ont été riches, et parfois controversées.

1/ Sur les cibles des élus locaux :

On assiste à un processus d’éclatement des cibles, du fait de l’augmentation des mobilités (on ne vit pas forcément là où l’on vote) et des nouvelles formes d’engagement (on s’adresse à nos élus en tant que porteur de projet, militant associatif voire activiste). Bref, comment s’adresser à des individus multi-casquettes, ultra-mobiles, sans les réduire à leur seule identité d’électeur ? Et comment construire « l’intérêt général local » face à cet éclatement ?

« Je n’ai pas besoin de mes élus locaux » affirment plusieurs participants. Au niveau local, c’est plutôt un besoin de services publics adaptés et une administration efficace qui est plebiscité. En considérant que la vision politique se joue à d’autres échelles, avec d’autres acteurs. L’élu local, une espèce en voie de disparition ?

L’élu local continue toutefois de jouer une fonction symbolique importante, synonyme d’ancrage territorial. La preuve ? L’élu local de référence de plusieurs participants, c’est le maire de la ville dans laquelle ils ont grandi et dans laquelle il vote… mais qu’ils ont quitté depuis longtemps !

Le scrutin électoral, qui surinvestit la figure de l’habitant-dormeur ne suffit plus. Il faut inventer de nouvelles scènes de dialogue pour laisser la place aux autres destinataires de l’action publique locale : usagers, touristes, étudiants, passants, …

2/ Sur les compétences des élus locaux :

On ne peut pas être compétent sur tout. L’enjeu consiste donc à prioriser les attentes qu’on porte vis-à-vis des élus, en prenant conscience qu’ils ne sont pas seuls. Par rapport aux techniciens, aux cabinets politiques ou aux experts, quelle est la « compétence ajoutée » de l’élu.e local.e ? Et quelles sont les compétences qu’il/elle ferait mieux de déléguer à d’autre ?

Une compétence, ça s’acquière. Ce qu’il faudrait valoriser dans la fiche de poste de l’élu.e local.e, c’est donc moins l’étendue de son CV ou sa maitrise technique des sujets, que sa capacité à apprendre, à travailler en équipe et à se mettre à l’écoute.

3/ Sur les critères d’évaluation des élus locaux

Je considère que mon élu.e aura réussi sa mission si… il/elle a tenu les engagements de son programme. Certes, mais l’action d’un mandat ne se réduit pas à un programme électoral. Et de nouveaux problèmes émergent en permanence, dans un contexte en perpétuelle évolution. Face à l’incertitude, que vaut un programme politique ? L’action politique est confrontée au même défi que la planification : concilier anticipation… et agilité.

« Un élu ne peut rien tout seul », rappellent plusieurs participants. Mais en même temps, il est par sa fonction tenu responsable de tout. Y compris des choix de ses prédécesseurs ou des décisions prises ailleurs, par d’autres. Comment naviguer dans cette tension entre humilité et responsabilité ?

La mission d’un.e élu.e, c’est aussi de prendre en compte les ressentis de la population et de se mettre à l’écoute de leurs besoins. Face à une action publique sectorielle qui tend à cloisonner les sujets et à découper nos problèmes, l’élu.e est censé tenir l’image d’ensemble. Autrement dit, si on attend des services qu’ils objectivent la situation, le rôle de l’élu.e serait plutôt de subjectiver.

Et maintenant on fait quoi ?

Derrière toutes ces idées, une même conviction émerge : avant de se poser la question du « qui ? », il faut répondre au « quoi ? ». Les sciences du management l’ont montré depuis longtemps : la fiche de poste importe autant que le titulaire. Avant de choisir le meilleur candidat lors des élections municipales de 2020, prenons le temps d’expliciter collectivement ce qu’on attend de nos élus locaux. Comment poursuivre cette réflexion prometteuse dans les mois à venir ? Trois pistes sont possibles.

La première consiste à prolonger la discussion avec les élus eux-mêmes, en repartant des tensions auxquelles ils sont confrontés et des mutations de la société/des territoires dans lesquels ils prennent place. Cette « prospective du métier d’élu.e local.e » serait à la fois un outil de réflexivité, de formation et de transmission dans les élus locaux, dans un contexte où ils sont nombreux à raccrocher les gants. L’élu.e local.e de 2025, ça ressemblerait à quoi ? Quelles seraient les sept différences avec l’élu.e local.e de 2015 ou de 2005 ? Et sur quoi s’appuyer pour parcourir ce chemin ? Cela interpelle la formation des élus (poke la 27e Région qui organise un atelier sur ce sujet le 7 juin à la Mairie des Molières). Ca concerne aussi les partis politiques à l’heure de la composition des listes et/ou les associations d’élus (l’AMF, l’AMRF, l’ADCF…) pour accompagner l’émergence d’une nouvelle génération d’élus locaux.

La deuxième piste prolonge la question de départ : « de quels élus locaux avons-nous besoin, ici et maintenant ? ». En s’inspirant de l’éducation populaire, on pourrait ouvrir le débat localement avec les sociétés civiles. Cela aurait le mérite de montrer qu’en fonction des territoires ou  des profils sociaux, les attentes varient… ou non. Bref, le seul moyen d’obtenir la réponse à cette question, c’est de la poser ! C’est ce qu’on s’apprête à faire à Brest dans le quartier de Recouvrance, avec l’association Coucou Recou. S’il y a d’autres volontaires, faites-nous signe !

La troisième piste est à la fois plus institutionnelle… et plus périlleuse. Et si chaque collectivité consacrait son premier débat public à cette question ? Ce serait à la fois l’occasion de renouveler le dialogue citoyen en sortant du face à face entre l’élu et ses électeurs, et de compléter le programme politique par des engagements sur la façon d’endosser la fonction. Qu’en pensent les spécialistes de la participation ? Et la fédération des Conseils de développement ?

Vous voyez d’autres pistes ? Vous avez envie de poursuivre la réflexion ? N’hésitez pas à nous contacter : loisel(at)acadie-cooperative.org et nicolas.rio(at)partieprenante.com

Elu local : mission impossible ou métier à repenser ?

Comment repenser le métier d’élu pour l’adapter aux évolutions de la société et pour mieux définir ce qu’on en attend ? C’est la question qu’on s’est posé avec Manon Loisel pour la revue Horizons Publics. En voici quelques extraits. Pour accéder à l’article dans son intégralité et au reste du dossier sur le « Printemps des Maires », c’est ici.

À l’approche des élections municipales de 2020, une angoisse semble monter du terrain : aura-t-on suffisamment de volontaires pour candidater aux fonctions politiques municipales et intercommunales ? En effet, ces derniers mois les démissions d’élus locaux se multiplient, signe du désarroi croissant de ces derniers quant à l’impossibilité de remplir leur mission. « Usés par la fonction, de plus en plus d’élus jettent l’éponge », titrait Le Monde le 8 octobre 2018. (…)

Etre élu local est devenu une mission impossible. Qu’ils soient maires, adjoints municipaux ou conseillers communautaires, les élus se retrouvent au quotidien confrontés à une multitude d’injonctions contradictoires. On attend d’eux qu’ils maîtrisent des enjeux de plus en plus complexes, tout en restant à l’écoute des citoyens. On leur demande d’agir dans l’urgence, tout en portant une vision sur le long terme. On exige qu’ils développent de nouveaux services, tout en réduisant leurs moyens, etc. Ce « on » désignant à la fois les citoyens, les usagers des services publics et privés, l’État, les administrations,…

Pour sortir de cette crise existentielle, il devient nécessaire de mettre en discussion collectivement ces injonctions contradictoires. À défaut de pouvoir les résoudre, il faut au moins les expliciter pour mieux les comprendre. Le défi est de repenser le métier d’élu pour l’adapter aux évolutions de la société contemporaine et pour mieux définir ce qu’on en attend. Au-delà des débats partisans et des querelles d’égo, ce sont les contours du poste qui méritent d’être débattus. (…)

L’élu local n’est plus ce qu’il était

Si la fonction d’élu local est en crise, c’est que les deux figures traditionnelles sur lesquelles ce rôle s’était construit sont devenues insuffisantes voire obsolètes : être élu local en 2018 n’a plus la même signification qu’en 1998 ou en 1968.

D’une part, l’évolution des modes de vie a transformé notre rapport au territoires. L’explosion des mobilités, quotidiennes et résidentielles, a progressivement remis en cause le principe de territorialité sur lequel repose tout mandat local. Les usagers passent leur temps à franchir les frontières communales ou départementales pour accéder à de nouvelles ressources : un emploi, un logement, un cinéma, une école, un aéroport, etc. Le besoin d’ancrage demeure, mais il devient plus symbolique qu’effectif. Quel rôle doivent jouer les élus, désignés sur la base d’un périmètre délimité, quand le quotidien des citoyens s’effectue en réseau ?

D’autre part, la décentralisation a bouleversé le paysage institutionnel français. Même si le processus est loin d’être abouti, la création de nouvelles collectivités a entrainé une diversification des postes et des profils d’élus. Les transferts de compétences ont suscité une montée en puissance de l’administration, transformant l’équilibre entre le technique et le politique. La décentralisation a aussi accentué l’ambiguïté sur le positionnement des élus locaux face à l’Etat, entre dépendance partielle et désir d’émancipation.

À cela s’ajoute l’évolution de la place accordée à la politique et à l’idéologie dans les processus de prise de décision collective. Technicisation de l’action publique territoriale, déclin des appareils partisans, mutation des formes de militantisme… Autant de facteurs qui bousculent la figure traditionnelle de l’élu local. (…)

 

De quels élus avons-nous besoin ici et maintenant ?

Au-delà du profil des titulaires, c’est la « fiche de poste » attendue des élu.e.s qui mérite d’être discutée. Plusieurs questions devraient être mises en perspective pour améliorer l’adéquation du métier d’élu avec le fonctionnement de la société contemporaine.

La première porte sur l’expertise attendue des élu.e.s locaux. Critère de choix pour les électeurs, mètre étalon pour l’administration, la question de l’expertise joue un rôle croissant dans la légitimité des élus. Mais de quelle expertise parle-t-on : d’une maîtrise technique de enjeux ? D’une capacité à être à l’écoute, au plus proche des citoyens ? D’une connaissance fine du territoire et de ses besoins ?

Une deuxième question concerne les modalités de la prise de décision politique. Comment souhaite-t-on que l’élu arbitre ? En négociant avec les représentants des intérêts locaux (représentants d’association, chambres consulaires, chefs d’entreprises, porteurs de projets, …) pour faire converger leurs intérêts ? En recevant les revendications et les doléances des citoyens régulièrement ? En gérant les désaccords et en tranchant pour garantir la ligne sur laquelle il a été élu, quitte à faire fi de protestations légitimes ?

À cela s’en ajoute une troisième sur la place à donner à la dimension délibérative du métier d’élu, face à la marginalisation des assemblées dans l’action publique locale (à commencer par les conseils municipaux et communautaires). Quel est le rôle des élus sans délégations exécutives, qu’ils soient dans la majorité ou dans l’opposition ?

La dernière question porte sur les critères d’évaluation pour juger l’action des élus locaux. A quelles conditions pourra-t-on dire qu’ils ont réussi leur mission ? En se basant sur l’efficacité des mesures ? La pertinence de la vision proposée ? La méthode de pilotage ? Et quels sont les acteurs légitimes pour en juger ? Les habitants ? Les usagers ? Les élites socio-économiques du territoire ? Les experts ?

Toutes ces questions interrogent les (futurs) élus locaux et soulignent la nécessaire émergence d’un espace réflexif et prospectif sur la fonction d’élu local, qui dépasse l’enjeu de la formation des élus. L’ampleur du débat ne peut se limiter aux seuls candidats, élus actuels ou potentiels. Ces questions concernent l’ensemble des parties prenantes de l’action publique locale. (…)

D’autant que la réponse peut varier selon les territoires et selon les contextes Avons-nous besoin d’un élu qui représente le territoire au dehors et participe à le faire rayonner ? Ou alors d’un élu qui impulse une feuille de route déjà en partie construite et partagée ?

 

Métropoles et participation : quels apports de la prospective ?

Comment articuler Métropoles, prospective et participation ? Telle était la question posée par l’équipe de Nantes Métropole au colloque « les Métropoles à l’écoute des territoires », organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. J’y intervenais en regard transversal aux six initiatives présentées. Autant de questions que de réponses, dans le prolongement de mon billet précédent sur les enjeux de la participation à l’échelle métropolitaine.

Quand la prospective s’émancipe de la planification

Les échanges de la matinée étaient révélateurs des mutations contemporaines de la prospective, à partir de deux initiatives : le travail sur les schémas d’aménagement ouverts mené par la 27e Région (cf. leur très bonne vidéo de synthèse) et les Ateliers des possibles pilotés par le Grand Nancy en 2015-2016. En s’émancipant de la planification, la prospective transforme sa fonction.
Les projets de territoire traditionnels laissent la place à un travail d’enquête. Du côté des schémas d’aménagement régionaux, les propositions de la 27e Région combine des explorations sur le terrain pour recueillir des « capsules du futur » et leur mise en débat à travers des « forums de controverses ». Une posture qu’on retrouve dans les ateliers citoyens mis en place au Grand Nancy. « Nous cherchons à interroger les transitions à l’œuvre pour reposer la question des finalités » raconte Bruno Cohen.

Dans cette optique, faut-il continuer à parler de « vision » ? Il s’agit de moins en moins de construire un projet, que d’impulser une réflexion collective en quête de futurs. Dans un monde pluriel où la collectivité ne devient qu’un acteur parmi d’autres, il devient en effet illusoire de vouloir porter une vision unique et figée. Mieux vaut mettre l’accent sur la multiplicité des témoignages et des questionnements. Ce revirement des pratiques prospectives résulte aussi du foisonnement des exercices stratégiques. Si avoir une vision peut aider à nous orienter, avoir des visions risque de produire l’effet inverse !
Ces deux initiatives révèlent aussi la place croissante donnée à la créativité pour se mettre en quête de futurs. Partisan d’une démocratie contributive, les ateliers des possibles visent à passer du « citoyen-acteur » au « citoyen-auteur » d’un futur qui reste en grande partie à écrire. Les Eclaireurs invitent quant à eux à la multiplication des reporters du futur, allant explorer sur les territoires les traces d’un demain déjà-là.
Louise Guillot de la 27e Région parle aussi d’ambassadeur du futur pour faciliter la prise en compte de ces brides d’avenir dans les documents de planification. Une métaphore bien trouvé pour qualifier le rôle que pourraient jouer les conseils de développement métropolitain, à l’interface entre une collectivité nouvelle et des sociétés en pleine transformation !

Quelles contributions des élus à la prospective participative ?

Mais une question émerge de ces deux initiatives : quelle place pour les élus ? Comment faire pour que le dialogue direct avec les citoyens introduit par ces nouvelles pratiques prospectives ne conduise à une marginalisation des élus ? Au-delà de la question du portage politique de ces démarches, de quelles façon les élus peuvent-ils contribuer à cette activité politique par excellence de projection dans l’avenir ? Au sein des Métropoles, cela interroge aussi la place accordée aux élus communaux.
Les échanges ont montré que cette difficulté témoigne d’un questionnement plus général sur le rôle de l’élu dans l’action publique. Vue des services et des codev, la fonction d’élus tend de plus en plus à se réduire à la posture du décideur, dont on attend des arbitrages. Or la prospective ne peut se réduire à un arbitrage entre différents scénarios. On ne choisit pas un futur sur catalogue, on le construit par tâtonnements successifs…
Ce qui suppose d’imaginer de nouvelles postures d’élus, compatibles avec ces démarches sans nier pour autant leur fonction représentative : élu-auteur ? ambassadeur du futur ? Et si, une fois n’est pas coutume, c’était aux élus de produire de la matière pour alimenter la réflexion des services et des citoyens ?

Quand la prospective renoue avec la mise en œuvre

Après la prospective territoriale, la séquence de l’après-midi portait sur la prospective des politiques publiques, à partir de quatre objets: le Grand débat sur la transition énergétique à Nantes, la contribution du Codev lyonnais au Schéma directeur des énergies, l’expérimentation Tester Demain à Bordeaux et le concept des Remix à Lyon.
La mise en regard de ces quatre présentations montre qu’on assiste à un changement de nature des stratégies territoriales. La prospective stratégique a longtemps pris la forme de démarches ponctuelles, suscitant une mobilisation politique et citoyenne aussi intense qu’éphémère. Directement rattachées à la direction générale, elles peinaient à avoir prise sur les politiques publiques effectivement mises en œuvre.
Chacune à leur façon, ces quatre initiatives participent au contraire à dépasser cette dissociation entre stratégie et conduite opérationnelle de l’action publique. Elles se caractérisent par leur capacité à combiner la délibération avec l’expérimentation, « le débat d’idées et le débat du faire » pour reprendre les mots de Fabrice Roussel, VP à la participation de Nantes Métropole. En complément des réunions participatives menées dans chaque commune, le Grand débat sur la transition énergétique s’est par exemple décliné par la mise en place de communautés de pratiques (sur le zéro déchets par exemple) et sur le financement d’initiatives citoyennes en crowdfunding.

Cette volonté d’organiser le passage à l’acte se traduit aussi par le recours au prototypage, comme à Bordeaux ou à Lyon avec l’organisation des Remix. A partir d’une question ciblée, il s’agit « d’envahir un lieu en mixant des publics pour tester des prototypes à échelle 1 » comme le raconte Caroline Richemont du Grand Lyon avec l’exemple de la Gare Saint-Paul. A chaque fois, il s’agit de repartir du point de vue usagers tout en gardant l’effort de projection.
Cette nouvelle forme de prospective contributive fait directement écho aux apports du design, que j’avais évoqué dans un billet sur le blog de la 27e Région : pour se projeter dans le futur, la loupe est parfois plus utile que la longue vue.

Comment préserver le débat sur les finalités ?

L’autre apport de ces initiatives consiste à souligner la dimension politique de sujets a priori considérés comme techniques. Pour des Métropoles souvent vues comme des technostructures cantonnées à la gestion des grands réseaux techniques (transports, énergie, déchets), ce changement s’apparente à une révolution… à deux conditions :
1/ Sortir du mythe d’un décideur public unique, pour intégrer l’ensemble des parties prenantes de l’enjeu abordé. L’exemple de la transition énergétique montre le rôle décisif que joue les opérateurs de services urbains. Comment faire pour que ces grands débats soient aussi le moyen de ramener ces acteurs dans le jeu démocratique local ? En quoi la prospective participative ouvre-t-elle de nouvelles formes de dialogue entre citoyens,  élus et opérateurs ?
> Réintroduire la question des finalités, en encourageant les citoyens à prendre parti sur les évolutions à l’œuvre. A trop mettre l’accent sur une approche centrée solutions, le risque serait en effet de faire disparaître la question du « pourquoi ? ». Comment faire pour combiner logique contributive et controverses sur les conséquences de ces transitions ? En quoi les prototypes peuvent-ils être utilisé pour ouvrir le débat sur la définition collective du souhaitable ?