Des Etats Généraux pour faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Par rapport à la COP et au Grenelle, les Etats Généraux sont davantage un espace de discussion que de négociation. C’est surtout sur des sujets émergents que les Etats Généraux font la preuve de leur utilité, quand le jeu d’acteurs n’est pas encore stabilisé. Ils permettent de réunir au sein d’une même démarche des acteurs très hétérogènes (publics et privés, économiques et associatifs, petites structures et grands groupes) et de croiser les points de vue pour construire une compréhension commune de la situation, des initiatives existantes à valoriser et des problèmes persistants à résoudre.

Mais il est bien souvent difficile de dépasser le stade du diagnostic, pour établir une feuille de route qui engage chacun des participants. Lorsque la dynamique prend, les Etats Généraux ont donc vocation à basculer sur un autre dispositif : un Grenelle si les parties prenantes sont en capacité de déboucher sur des mesures concrètes, ou une COP si les discussions portent sur des objectifs à moyen terme. Si on en arrive à la 10e édition des Etats Généraux, c’est que le dispositif n’a pas fonctionné.

A quoi pourraient ressembler des Etats Généraux de la transition ?

Les collectivités ont l’habitude d’organiser des Etats Généraux, pour engager le dialogue avec les forces vives du territoire et favoriser leur interconnaissance. Ces démarches butent néanmoins sur un cloisonnement par secteur thématique, au risque d’en rester à une addition de mondes clos où chaque Vice-Président réunit les acteurs de sa délégation (des Etats Généraux de la culture, des Etats Généraux de l’école, des Etats Généraux de l’industrie, etc). Pour impulser la transition écologique, tout l’enjeu consiste à passer à des Etats Généraux plus écosystémiques, capables d’organiser le croisement entre des acteurs qui n’ont pas l’habitude de se côtoyer. Pour les élus et services, il s’agit aussi de se décentrer pour mieux cerner la valeur-ajoutée de la collectivité par rapport aux initiatives portées par les autres acteurs.

Les Etats Généraux constituent l’outil idéal pour aller explorer les angles morts de la transition ; tous ces sujets laissés orphelins car ils sont au croisement de plusieurs champs sectoriels et/ou que personne n’en porte la responsabilité. Par exemple, les Métropoles gagneraient à organiser des Etats Généraux de la précarité écologique pour favoriser le dialogue entre les acteurs de l’écologie et ceux du social. Que ce soit au sein des services comme de la société civile, le dialogue entre ces deux mondes reste encore embryonnaire et peine à déboucher sur des chantiers d’action publique. On pourrait aussi imaginer des Etats Généraux locaux de l’alimentation. Alors que l’édition nationale s’était focalisée sur la négociation entre producteurs et distributeurs (en ce sens elle correspond davantage à un Grenelle), les Etats Généraux auraient l’intérêt de croiser la question agricole avec les enjeux de santé publique, d’accessibilité alimentaire et des modes de consommation. Une telle démarche se rapproche de la philosophie des Grands Débats déployés par la Métropole de Nantes sur la transition énergétique ou la longévité.

Les Etats Généraux peuvent aussi être l’occasion d’accorder plus de place aux vivants non-humains, dans le prolongement de l’expérimentation Make It Work  organisée par Bruno Latour quelques mois avant l’accord de Paris ou du Parlement de Loire initié par le POLAU. S’il est encore difficile d’intégrer la faune et la flore à la table des négociations (dont le cadre reste défini par les humains), il devient indispensable de considérer les diverses formes du vivant comme des parties prenantes incontournables de la transition écologique et sociale. On pourrait imaginer des Etats Généraux de la pollinisation ou des Etats Généraux de la fraicheur urbaine : les spécialistes des arbres et des abeilles y cotoieraient des promoteurs immobiliers, le service de la voirie et des espaces verts, les grands propriétaires terriens, les pompiers, etc. Les Etats Généraux seraient alors la scène d’expression des écosystèmes vivants, pour souligner l’importance et la vulnérabilité des fonctions qu’ils assurent et travailler à leur résilience. On aurait alors des Etats Généraux de la chenille processionnaire dans les Landes ou le Morbihan, des Etats Généraux de la Forêt dans le Morvan ou à Paris ; des Etats Généraux du sol vivant dans les plaines agricoles ou au cœur des agglomérations, etc.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Organisateur des Etats Généraux, les élus locaux assurent un rôle d’entremetteur, voire de traducteur, pour faciliter le dialogue entre des acteurs qui se connaissent mal et ne parlent pas toujours le même langage. En hôte de qualité, il faut savoir recevoir (la convivialité est un facteur de réussite décisif), composer un plan de table qui mette tout le monde à l’aise, engager les présentations puis savoir se retirer quand le dialogue a pris… Le rôle des élus consiste aussi à faire prendre conscience à ces participants hétérogènes voire bigarrés qu’ils appartiennent tous à un territoire commun, qu’ils ont des liens et des interdépendances en partage ; bref, qu’ils ont des choses à se dire.

Trois conditions de réussite

Implication collective des élus et des services.

La mobilisation collective est nécessaire pour éviter que les Etats-Généraux ne soient réduits à un silo sectoriel mais qu’ils favorisent au contraire le croisement entre des sphères d’acteurs éloignées.

Co-portage des Etats Généraux avec les principales parties prenantes.

Dans un Grenelle, le champ de la collectivité. L’acteur public ne constitue qu’un acteur parmi d’autres. S’il est à l’origine de l’invitation, il doit aussi savoir s’effacer pour que les échanges entre participants puissent opérer. C’est lorsqu’ils ont cessé de s’adresser au Roi pour établir le Serment du Jeu de Paume puis la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen que les Etats Généraux de 1789 sont entrés dans l’histoire.

Viser le qualitatif plutôt que le quantitatif.

La réussite des Etats Généraux ne se mesure pas au nombre de personnes mobilisées, mais à leur capacité à susciter le dialogue entre des acteurs qui ne s’étaient jamais parlé et à faire émerger des convergences imprévues.

Accepter que les Etats Généraux ne vont pas forcément déboucher sur un plan d’action.

Cela prend du temps de se connaître, et à vouloir aller trop vite on risque parfois de mettre à mal la dynamique. A ce stade, la prise de conscience des interdépendances et l’identification d’enjeux communs priment sur la définition d’une feuille de route opérationnelle.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Le Grenelle partage avec les COP le fonctionnement multiléral des négociations. Mais deux caractéristiques les distinguent. A la différence des COP annuelles, le Grenelle correspond à un dispositif ponctuel. Ciblé sur un problème donné (les violences faites aux femmes, le délabrement de l’hopital public…), il sert souvent à désamorcer un mouvement social ou une situation conflictuelle. Alors que les COP établissent une feuille de route à moyen terme, chaque Grenelle a vocation à déboucher sur une série de mesures à mettre en œuvre tout de suite, le tout en quelques semaines. Ambitieux et réactif, le Grenelle est un fusil à un seul coup. L’expérience du Grenelle de l’environnement illustre la difficulté à faire tenir une dynamique dans la durée.

Le Grenelle porte aussi une autre vision du multilatéralisme, plus ouvert sur la société civile. Tout l’intérêt de la démarche consiste à mettre autour d’une table une diversité d’acteurs porteurs d’intérêts divergents (souvent réunis en collèges, comme pour le Grenelle de l’environnement : Etat, collectivités locales, ONG, employeurs et salariés), qui n’ont pas forcément l’habitude d’interagir. Le Grenelle sert alors de terrain d’entente, pour identifier les points de compromis et acter certaines divergences. Ce cadre de négociation transforme le rôle de l’acteur public, qui assure seul le portage de la démarche. Le gouvernement se positionne à la fois en arbitre et en médiateur,  contrairement à la COP où chaque Etat négocie avec ses pairs.

Réuni à l’invitation du politique, un Grenelle intervient toujours en réaction à une situation conflictuelle. Le Grenelle ne prend sens que quand l’ensemble des acteurs en présence reconnaissent qu’il y a problème. Par rapport à une fonction de médiation classique, l’intérêt du Grenelle consiste à élargir les parties prenantes, à sortir d’un dialogue de sourd bilatéral par la combinaison de points de vue divergents mais pas forcément incompatibles.

A quoi pourrait ressembler un Grenelle local ?

Au niveau local comme au niveau national, un bon Grenelle découle du problème. Pour la collectivité, il s’agit donc de partir d’un point de conflit qui oppose des intérêts divergents sur le territoire. Cela peut concerner la préservation de la ressource en eau, l’usage des pesticides ou la contestation d’un projet d’aménagement. Le Grenelle constitue l’outil idéal pour impulser une dynamique constructive face à l’abandon probable de nombreux projets d’infrastructures, comme Europacity ou l’Anneau des Sciences lyonnais. A partir du problème, il s’agit d’identifier l’ensemble des parties prenantes concernées, directement ou indirectement ; puis de construire un cadre de négociation neutre et limité dans le temps, pour inviter chaque acteur à s’engager sur une série de mesures concrètes à mettre en place immédiatement.

La principale vertu de l’outil Grenelle consiste à poser les bases d’un dialogue (écologique et) social à l’échelle du territoire. C’est aussi son principal point faible, car les interlocuteurs ne sont pas toujours structurés à l’échelle locale : les chambres consulaires sont peu représentatives, les organisations syndicales sont peu présentes, les mouvements associatifs sont fragmentées. Comment identifier les corps intermédiaires avec qui engager la négociation ? La question est d’autant plus ardue que le défi écologique implique d’autres parties prenantes que les acteurs habituels du dialogue social : les opérateurs urbains, les ONG environnementales, les défenseurs de la faune et la flore, etc.

Par rapport à une démarche nationale, le Grenelle local aurait néanmoins plus de facilités à identifier les acteurs concernés. Les collèges seraient constitués de manière ascendante à partir des acteurs de terrains, pour contourner les limites des corps intermédiaires locaux. D’où l’importance de partir sur un problème ciblé (plus le problème est large, moins ses parties prenantes sont identifiables). La collectivité a alors un rôle important à jouer pour atténuer les décalages entre les parties en présence, en termes de ressources comme de fragmentation. Pour qu’un Grenelle fonctionne, il faut que chaque collège dispose d’un poids équivalent dans les négociations (un peu comme dans les procédures judiciaires, où la parole du plaignant et celle de l’accusé sont traitées à égalité). Si on reste sur l’exemple de l’usage des pesticides, le dialogue doit pouvoir croiser la(les) position(s) des agriculteurs avec celle(s) des riverains, celle(s) des défenseurs de la biodiversité et celle(s) des fabricants de produits phytosanitaires.

Pour dépasser les jeux de postures et les oppositions de principe, les Grenelles locaux auraient tout intérêt à ancrer le débat sur des situations concrètes au lieu d’aborder trop vite des enjeux macro. Il s’agit de poser le problème à partir du terrain, en adoptant le point de vue des usagers et en soulignant leur diversité. Qu’aurait donné le Ségur de la Santé si on avait abordé la situation de l’hôpital du point de vue d’un.e infirmier.e, du point de vue d’un.e patient.e atteint.e d’une maladie chronique ou du point de vue d’un.e gestionnaire de lits ?

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Pour garantir le succès d’une démarche Grenelle, les élus locaux doivent endosser le rôle de médiateur. Les élus interviennent alors que le problème est déjà là, pour le remettre en perspective, s’assurer que l’ensemble des parties prenantes sont associées à la négociation et pour inviter chaque participant à adopter une posture constructive.

Alors que le GIEC ou la COP suppose un portage collectif, le Grenelle invite plutôt à privilégier un pilotage unique : mieux vaut avoir un seul arbitre. Ce partage des rôles permet aussi d’éviter aux élus d’être juges et parties. On peut d’ailleurs imaginer que des élus puissent faire partie des collèges de participants en fonction de leur délégation, déléguant le rôle d’arbitre à un élu tiers.

Quatre conditions de réussite

Assumer les divergences d’intérêts entre parties prenantes.

Initié à la suite d’une situation conflictuelle, le Grenelle n’a pas vocation à dégager un consensus mais à établir un compromis équilibré, où chaque acteur s’engage à la hauteur de ses moyens. Ce fonctionnement contraste avec la plupart des projets de territoire, qui cherchent avant tout à souligner les convergences au risque de passer sous silence les désaccords.

Accorder une grande attention à la formulation du problème de départ.

Avant d’apporter des solutions, encore faut-il partager la compréhension du problème et acter qu’il concerne l’ensemble des parties prenantes réunies. Faire preuve de diplomatie, c’est s’assurer que le langage commun du Grenelle est appropriable par l’ensemble des participants.

Souligner les interdépendances qui existent autour d’une même situation.

Le Grenelle vise à démontrer aux acteurs concernés qu’ils sont tous partie prenante du problème, et donc détenteur d’une partie de la solution.

Déboucher sur des actions concrètes et immédiates.

Le Grenelle est un fusil à un coup. Pour éviter de rater sa cible, il faut donc que les engagements pris par chaque partie prenante soient effectifs dès l’issue de la négociation.

Sommaire du panorama

Introduction : quels outils pour amplifier la transition dans les territoires ?

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Le GIEC (Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat) est surtout connu pour ses rapports réguliers qui décrivent un état de la situation climatique actuelle et future, à partir d’un travail de revue de la littérature scientifique. En compilant toutes ces études, il s’agit d’aller au-delà des controverses entre experts pour formuler des prévisions les plus fiables et précises possibles. Le premier rapport du GIEC publié en 1990 a par exemple servi à établir scientifiquement la responsabilité humaine du changement climatique. Sur un sujet marqué par l’intensité des polémiques et des conflits d’intérêt, la vertu du GIEC repose sur la formule « les scientifiques le disent. »

Le GIEC n’est pourtant par un laboratoire de recherche. C’est une instance onusienne. Son bureau est composé de scientifiques (issus des cinq continents), mais son Assemblée Générale reste pilotée par les Etats-membres. Ce qui en fait à la fois sa faiblesse et sa force. Le programme de travail du GIEC reste ainsi dépendant de la bonne volonté des gouvernements, d’autant que les décisions sont prises par consensus. Les Etats sont signataires du « résumé pour décideurs », co-produit à l’issue de chaque rapport. S’il conduit parfois à atténuer le propos, ce processus renforce aussi la responsabilité des gouvernements quant aux informations transmises. Un peu comme quand on doit cocher la case « j’ai pris connaissance de ces informations » après une série de clauses écrites en tout petit, avant de signer un contrat.

Le « résumé pour décideurs » illustre le rôle d’interface et de traduction assuré par le GIEC. C’est un outil de dialogue, qui vise à passer du champ scientifique au champ politique à travers la formulation de conclusions scientifiques « policy relevant, but not policy prescriptive » (pertinentes pour l’action publique mais non-prescriptives). En eux-même, les rapports du GIEC n’obligent personne ; ils n’ont pas de pouvoir de contrainte. Ils constituent plutôt une ressource, qui ne sert que si d’autres acteurs s’en emparent. C’est tout le propos porté par Greta Thunberg et les Marches pour le Climat, qui consistent à s’adresser aux gouvernements et aux entreprises en disant : « écoutez les scientifiques et tirez-en les conséquences par des actes ».

En résumé, la réussite d’un GIEC et sa capacité à orienter le passage à l’action repose sur la visibilité de ses productions : les constats doivent devenir suffisamment audibles pour devenir incontournables. Un GIEC confidentiel n’aurait aucun intérêt.

A quoi pourraient ressembler des GIEC locaux ?

Tout comme les gouvernements nationaux, l’action publique locale a besoin de s’appuyer sur les connaissances scientifiques pour prendre la mesure du problème comme son degré d’urgence, et pour hiérarchiser les réponses à apporter. Pour ce faire, plusieurs formats sont possibles.

Une première logique, descendante, vise à faire atterrir localement les constats et prévisions élaborés par le GIEC pour accompagner la montée en compétence des élus locaux sur les enjeux climatiques. En partant des rapports internationaux, on pourrait imaginer reproduire l’exercice du « résumé pour décideurs » à l’échelle de chaque territoire (une région et/ou une intercommunalité). L’élaboration de ce résumé donnerait lieu à une séance de négociation entre une délégation de scientifiques membres du GIEC et les élus/services de la collectivité pour sélectionner les conclusions les plus pertinentes sur chaque territoire, dont ils seraient ensuite les signataires. Faire signer les maires au pied des prévisions sur l’évolution probable de la température à l’horizon 2100 ou des conséquences de la fonte du permafrost ?! Un peu surréaliste à première vue, cette mesure pourrait pourtant être un levier efficace pour accroitre la prise de conscience locale des dérèglements climatiques sur le temps long et de leurs effets territoriaux à court terme.

La deuxième logique est ascendante, dans le prolongement de l’initiative engagée par la Métropole de Rouen en partenariat avec le WWF. Elle consiste à reproduire la méthode du GIEC pour consolider les analyses produites sur le territoire. Les diagnostics sur les enjeux climatiques sont nombreux, mais cette littérature grise produite lors des différents documents de planification reste souvent peu audible. Chaque GIEC local n’aurait pas pour fonction de produire des études supplémentaires, mais de valoriser les connaissances existantes et d’en renforcer la crédibilité et la lisibilité. On pourrait imaginer que cette activité devienne une fonction des Agences d’Urbanisme. Au croisement du monde de la recherche et de l’action publique, elles sont en effet bien placées pour assurer ce rôle de traduction et coordonner l’élaboration négociée d’un « résumé pour décideurs ». Les agences pourraient aussi favoriser le dialogue entre sciences dures et sciences sociales, pour cibler les GIEC locaux sur l’analyse des impacts économiques et social des dérèglements climatiques décrits par le GIEC et de la perte de biodiversité analysée par l’IPBES.

Il existe une troisième logique, inspirée des sciences participatives. Le GIEC local aurait alors pour objectif d’impliquer les acteurs du territoire (agriculteurs, habitants, services communaux des espaces verts, etc.) dans la production d’expertise sur la situation écologique du territoire. C’est ce qui a été mis en place par AcclimaTerra en Nouvelle Aquitaine avec la collecte des « savoirs d’acteurs ». Cette méthode a l’avantage de produire une analyse plus située et incarnée que les sobres rapports du GIEC. Telle une vigie collective, elle invite chaque habitant à devenir un porte-parole des vulnérabilités écologiques de son territoire.

Le rôle des élus locaux dans tout ça ?

Les élus sont les principaux destinataires de ce travail de synthèse. Ils interviennent en amont pour exprimer leur besoin d’expertise (via la co-définition du programme de travail) et en aval pour transformer des interpellations scientifiques en action publique effective. A travers la signature du « résumé pour décideurs », les élus s’engagent à prendre connaissance des éléments produits.

Quatre conditions de réussite

La mise en place de GIEC locaux a pour vertu de ramener le temps long dans l’action publique locale et d’améliorer la compréhension du défi climatique sous ses différentes facettes. Mais pour que l’idée vale la peine, plusieurs conditions sont à avoir en tête.

La stabilité du dispositif et sa régularité.

Le GIEC mondial a mis plusieurs décennies pour devenir un rendez-vous reconnu et attendu. Il en sera de même au niveau local. Créer un GIEC sur un territoire, c’est s’engager à ce que cette organe puisse survivre à un changement de priorité… ou d’exécutif. L’intérêt de ces rapports scientifiques découle de leur capacité à se mettre à distance de la conjoncture politique locale, pour donner à voir des évolutions structurelles.

L’implication de tous les élus locaux.

Le « résumé pour décideurs » est un exercice politique, d’où l’importance de la signature apposée par chaque collectivité en conclusion du document. Un GIEC intercommunal devra tout faire pour impliquer l’ensemble des élus, y compris celles et ceux qui sont le plus éloignés de la question. Par exemple, le résumé aura plus d’impact s’il est signé par chaque maire de l’intercommunalité que par le Vice-Président en charge de la transition. C’est un exercice collectif, qui fonctionne par le dialogue qu’il suscite entre les territoires impliqués.

La méthode de la consolidation scientifique.

Le rapport du GIEC n’est pas une étude : c’est un exercice de synthèse et de validation scientifique, pour donner du poids à un nombre limité de constats. Si le GIEC local aboutit à la production d’un énième diagnostic par un bureau d’études spécialisé, alors la démarche sera passée à coté de l’objectif.

La mise en commun des connaissances.

A l’inverse des diagnostics techniques, les rapports du GIEC ont une vocation grand public. Ils s’adressent autant aux décideurs qu’aux médias et aux mouvements associatifs. Pour que la formule « les scientifiques le disent » puisse opérer efficacement, encore faut-il que leurs énoncés soient largement partagés.

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Un GIEC local pour donner de la voix aux projections des scientifiques

Une COP territoriale pour s’engager sur une feuille de route commune mais différenciée

Un Grenelle territorial pour trouver un terrain d’entente et définir des engagements réciproques

Des Etats Généraux pour croiser les mondes et faire émerger de nouveaux sujets à l’agenda

Une convention citoyenne locale pour révéler les tensions et les points de convergence propres à chaque territoire

Transition écologique et action publique : prendre soin des interdépendances

Passionnée par l’application des approches systémiques, Mathilde François a rejoint Partie Prenante en janvier 2020. Avec son regard d’ingénieure agronome, elle porte un regard décentré sur l’action publique locale et ses défis face à la transition écologique. Un défi qu’elle résume en une formule inspirée de Baptiste Morizot : prendre soin des interdépendances. Après avoir interrogé des acteurs qui travaillent aux cotés ou au sein des collectivités territoriales pour la transition écologique, elle en livre ici les différentes déclinaisons possibles.

L’action publique locale est face à l’obligation légale de mettre en œuvre la transition écologique avec des Plans Climats alignés sur la Stratégie Nationale Bas Carbone. Elle doit pour cela contourner des freins structurels : quitter un fonctionnement en silo, s’extraire d’une action publico-centrée et articuler différents périmètres. En croisant des témoignages de terrain, il s’avère qu’une piste sérieuse pour contourner ces difficultés consiste à prendre soin des interdépendances.

Chaussons nos lunettes d’écologue. Intéressons nous aux interactions entre les acteurs qui le composent, ainsi qu’avec leur milieu. En portant ce regard sur l’action publique locale et son territoire, il apparait que nos vulnérabilités face au changement climatique et à la perte de la biodiversité sont sous-estimées et déconnectés les unes des autres. Elles pourraient cependant être incarnées si on leur trouvait des porte-paroles. Petits gestes et grands plans stratégiques semblent opposés, mais peuvent être réconciliés quand l’action publique locale se met à l’écoute et en appui des initiatives du territoire. En parallèle, les services en interne aussi trouvent à assumer leurs interdépendances en décloisonnant les méthodes de travail.

Les vulnérabilités ont besoin de porte-paroles

Les modifications de l’environnement (climat et biodiversité) sont difficiles à prendre en compte tant qu’elles ne se traduisent pas significativement dans le cadre de vie des habitants.  Il est donc essentiel de les rendre visible pour une mise en mouvement de la politique locale. Sans témoignages tangibles, une action environnementale pourrait avoir l’air d’être menée au détriment de l’amélioration des conditions de vie des habitants.

Or les vulnérabilités du territoire ont peu de porte parole. Pourtant, les témoins directs existent. Certaines professions pourraient être ciblées. Les agriculteurs pourraient être des porte parole privilégiés. Sentinelles des écosystèmes s’ils ont cette sensibilité, ils peuvent témoigner des sécheresses, de la baisse de pollinisation, de l’érosion des sols et de la perte de rendement.

Interrogé à ce sujet, Domitien Diétrie de la Communauté d’Agglomération du Muretain témoigne « Nous avons encore du mal à connecter les vulnérabilités des agriculteurs à celles des consommateurs. Surement pour cause de faible consommation ou distribution locale.» En effet, les chaines de valeur dépassent largement les limites du territoire et les agriculteurs en distribution classique ne sont pas investis comme témoins. Nous avons un enjeu collectif à identifier et entendre ces témoignages.

Sous-estimer les interdépendances aggrave la vulnérabilité des territoires et de ses habitants

Pour prendre correctement la mesure des vulnérabilités, il est essentiel de souligner leurs interdépendances. C’est-à-dire s’interroger sur la manière dont elles s’influencent les unes les autres, et parfois s’amplifient.

Apolline Faure du cabinet Transitions illustre « La connexion entre urgence climatique et vulnérabilités sociales et économiques doit être concrétisée. Les ménages les plus modestes sont souvent ceux qui logent dans des passoires thermiques. Si ces logements ne sont pas rénovés, imaginez que face aux canicules leurs occupants se mettent tous à acheter des climatiseurs… ». On assisterait alors à un rebond des consommations énergétiques, donc à une aggravation du changement climatique, tout en enfermant davantage ces familles dans une situation de précarité énergétique.

Les acteurs aussi sont interdépendants. Les vulnérabilités des uns impactent les autres par ricochet. Aurélien Boutaud souligne cette situation paradoxale : « Les territoires ruraux, parfois en difficulté financière, défendent la voiture comme mode de transport et c’est logique vu leurs contraintes. Mais à long terme, la structure des territoires sera de plus en plus vectrice d’inégalités. Elle conditionne les mobilités qui devront être réduites.» Ce qui impacterait les accès à  la culture, aux services médicaux… Il s’agit donc de donner à voir ces interdépendances pour les prendre en compte dans les décisions.

Dans les territoires, se mettre à l’écoute des initiatives extérieures à la collectivité

Des initiatives concrètes sont mises en oeuvre dans les territoires, hors des murs de l’action publique. Elles sont portées tantôt par des associations ou des entreprises, ou encore par des particuliers. L’action publique a un enjeu à se rendre attentive à ces initiatives pour leur venir en appui. Domitien Diétrie partage la nécessité d’un diagnostic des autres acteurs et de leurs projets mais constate la difficulté de mise en œuvre. « Par manque de moyens surement, nous avons peu d’occasions en tant que collectivité d’être caisse de résonance des initiatives du territoire. »

Mais comment trouver la juste posture pour les collectivités locales ? Au-delà d’un apport financier ou d’une mise à disposition de lieu ou d’ingénierie, il est possible de co-porter des projets. Nikola Jirglova du Labo de l’ESS, chargée de mission pour l’étude Dynamiques collectives de transitions dans les territoires, souligne l’intérêt de la dynamique partenariale initiée pour le projet de la Chantrerie à Nantes. Au sein d’une Zone d’Activité Commerciale, des acteurs économiques se sont regroupés avec des acteurs de la recherche pour mettre en œuvre une chaufferie bois mutualisée. D’autres projets connectés à la transition écologique (éolien, mobilité…) ont suivi, co-portés avec la collectivité. Point important : les porteurs-euses de projets ont impliqués les élus.e.s très tôt. L’investissement public était logique ensuite et ne ressemblait pas à une demande de financement sortie du chapeau. Le président de l’association de la Chantrerie soutient l’importance d’établir  « un rapport de force bienveillant avec les élus » rapporte Nikola Jirglova.

Cependant, l’inclusion d’acteurs extérieurs à l’action publique n’est pas systématiquement gage de bonne coordination. Un groupe local coordonné par le Réseau Action Climat et Alternatiba à Paris s’était lancé dans un comité de suivi du Plan Climat parisien. Ils en sont finalement partis, les documents techniques s’étant avérés difficilement appropriables. Zoé Lavocat du Réseau Action Climat, qui accompagne les groupes de citoyens s’interroge sur le risque pour eux d’être réduits à un rôle de simple caution citoyenne.

De ces retours d’expérience, on comprend qu’il s’agit pour l’action publique de susciter l’action collective. Ou de la soutenir quand elle se met en place. Coté juridique, Nikola Jirglova plaide pour une sensibilisation aux Société de Coopération d’Intérêt Collectif auprès des agents et élus locaux : «La SCIC est tout à fait sous employée alors qu’il s’agit d’une forme juridique qui favorise clairement la coopération publique-privée.»

Au sein des collectivités, sortir la transition du service environnement

C’est aussi au sein des collectivités que les interdépendances sont sous-estimées et qu’il faudrait en prendre soin. Comment éviter une transition cloisonnée et cantonnée à l’entrée environnementale ? L’élaboration des Plans Climat ou Projets de Territoire ces dernières années s’est révélée une sensibilisation efficace en ce sens. « Elle a mobilisé régulièrement des élus et des agents hors des thématiques dites environnementales autour du sujet de la transition écologique, efficacement.» témoigne Domitien Diétrie.

Parmi les leviers pour activer des habitudes de travail en transdisciplinarité, on peut aussi compter sur l’arrivée d’une jeune génération de techniciens selon Apolline Faure. « L’intégration de l’urgence climatique à leur travail ne leur demande pas de remettre en cause des systèmes que d’autres générations perpétuent depuis des dizaines d’années. » En effet, les chargé-e-s de mission transition se heurtent encore souvent à l’organisation. «Le décloisonnement dans la fabrique des politiques publiques demande d’inventer des modalités de travail qui sont souvent en dehors de la fiche de poste» affirme Nikola Jirglova.

Les outils de décloisonnement existent et peuvent le faire advenir « d’en haut » comme « d’en bas ». Un exemple de dispositif consiste à outiller le ou la chargé-e de mission pour lui permettre d’aller frapper aux portes des différents services et des différentes communes. Zoé Lavocat rapporte l’exemple de la Communauté d’Agglomération du Grand Auch où le chargé de mission du PCAET a utilisé la grille Climat Pratic concernant les avancements avec chacun des services techniques. « Il semble que ça ait permis de construire un cadre commun. Ce dispositif repose sur la motivation des chargés de mission, mais les résultats sont tellement lisibles par les graphiques de l’outil que ça rend la transition concrète. »

Autre stratégie de décloisonnement à Clermont Auvergne Métropole qui a créé avec tous les services un document unique, le Schéma de Transition Ecologique et Energétique. Mensuellement, des Commissions Métropolitaines Elargies réunissent élu-e-s, agent-e-s et partenaires pour échanger sur ce que les décisions impliquent pour chaque portefeuille. « Ce dispositif vise à éviter que le PLUI-H n’empêche la mise en œuvre du projet de transition énergétique par exemple. » souligne Apolline Faure.

Enfin, l’articulation entre les démarches va jusqu’à la transterritorialité. Les territoires voisins sont interdépendants. Par exemple, l’intégration au réseau de nouveaux projets d’électricité renouvelable peut être un problème quand le territoire voisin a déjà installé de nombreuses éoliennes. Sous estimer ces interdépendances en luttant contre le changement climatique fait apparaître des vulnérabilités nouvelles. Comme des concurrences entre les territoires pour les mêmes ressources renouvelables. C’est un effet rebond. Apolline Faure et Charles Adrien Louis du cabinet B&L évolution et auteur du rapport Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ? font le même constat « On voit se développer des filières de bois matériaux, des chaufferies, mais d’ici 5 à 10 ans on se retrouvera en tension sur la ressource parce que le territoire de l’autre coté de la forêt fait la même chose ! De même pour le foncier… »

Faire face à l’urgence climatique, c’est prendre acte que chaque champs d’intervention sectoriel dépend des autres : l’écologie dépend du développement économique pour que la transition devienne effective, l’économique et le social dépendent de l’environnement pour renforcer leur résilience… Et les territoires dépendent les uns des autres. Le manque de coordination trans-territoriales mène à une concurrence pour les ressources, au lieu d’en inclure les limites. Et le manque de prise en compte des interdépendances amplifie les vulnérabilités.

Personnes interviewés et ressources pour aller plus loin :

> Aurélien Boutaud, du cabinet de conseil Aboco. Voir son ouvrage sur les Limites planétaires publié dans la collection Repères aux éditions La Découverte avec Natacha Gondran.

> Domitien Diétrie, DGS de la communauté d’agglomération du Muretain. Voir sa veille active sur LinkedIn.

> Apolline Faure, du cabinet de conseil Transitions. Voir leur Guide pour une coopération urbain-rural en matière de transition énergétique, très utile pour passer à l’action.

> Nikola Jirglova, du Labo de l’ESS. Voir leur étude de 2020 sur les Dynamiques collectives de transitions dans les territoires.

> Zoé Lavocat, du Réseau Action Climat. Voir notamment leur veille sur Les initiatives de l’action publique locale face à la crise sanitaire à maintenir pour faire face à la crise climatique.

Charles-Adrien Louis, du cabinet B&L évolution. Pour prendre la mesure des enjeux, lire leur analyse étayée sur Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ?

Les élections, ça sert (aussi) à politiser l’action publique locale

Dans leur cadre de leur dossier sur les municipales de 2020, nous avons répondu aux questions du Courrier des Maires. L’occasion de revenir sur l’importance de cette séquence électorale pour mettre en débat des enjeux trop souvent considérés comme techniques. Une élection, ça ne sert pas qu’à désigner des vainqueurs… La version intégrale de l’interview est en accès libre sur le site du Courrier des Maires. En voici quelques extraits

Mettre en débat pour rendre l’action possible

Si les équipes de campagnes ne parviennent pas à mettre en débat les points de clivage et à les faire arbitrer dans les urnes, les futurs exécutifs risquent de s’y casser les dents par la suite. Cette maturation de l’opinion publique locale s’avèrera stratégique pour la suite de la mandature. Que faut-il mettre en discussion avant le vote pour garantir la capacité d’action de la collectivité sur le prochain mandat ? Voilà la question que devraient (aussi) se poser les aspirants-maires.

Repartir des besoins plutôt que des solutions

Les candidats devraient objectiver les pratiques des habitants de leurs villes et les besoins des usagers des services publics avant de dévoiler leurs programmes. A annoncer des solutions dans la précipitation pour mieux se démarquer, on prend le risque de multiplier les fausses bonnes idées.

On le voit sur les services publics, où le premier réflexe des candidats est de promettre un nouvel équipement. Mais est-ce bien en phase avec les besoins des usagers ? Faut-il ouvrir à tout prix une nouvelle médiathèque ou ajuster les horaires d’ouverture de la structure existante ? Faut-il se battre pour conserver une école à moitié vide ou maximiser son potentiel en l’ouvrant davantage sur la commune, par exemple en y intégrant la maison des associations ou en accueillant les distributions de panier d’une AMAP ?

(…) Partir des besoins suppose aussi de prendre en compte la diversité de la population. Beaucoup d’élus ont du mal à intégrer les demandes des plus mobiles, moins ancrés dans leur commune de résidence, ou de publics plus éloignés de l’action publique comme les adolescents. Eux aussi ont pourtant besoin d’action publique pour se déplacer, pour développer leurs loisirs ou pour préparer leur orientation professionnelle. Principalement en contact avec des habitants âgés, la plupart des élus n’ont qu’une vision partielle et biaisée des attentes de leur population, qui les poussent à mettre l’accent sur la sécurité ou la fiscalité locale.

 

Le rôle de la société civile dans la campagne

Les candidats ont une responsabilité évidente, mais le choix des thématiques qui seront mises en débat au cours des prochains mois ne dépend pas uniquement du politique. La capacité des candidats à aborder ou non tel ou tel sujet conflictuel dépend étroitement de leur maturation par une diversité d’acteurs à la fois locaux et nationaux – fonctionnaires, chercheurs, consultants, journalistes, acteurs associatifs, etc. Les élus sont principalement là, en réalité, pour avaliser des rapports de force déjà existants, qui traversent et divisent la société. De ce point de vue, je suis curieux de voir comment les sociétés civiles locales vont s’emparer du défi climatique pour interpeller leurs élus.

Retrouvez l’intégralité du dossier « Municipales 2020 : ces thèmes de campagne qui vont s’imposer » et l’actualité des collectivités locales sur le site du Courrier des Maires.

Ces cinq sujets qui vont animer les prochaines municipales

Urbanisme, démocratie, écologie : quels sont les principaux enjeux qui vont animer le débat lors des élections municipales de 2020… et structurer la prochaine mandature ? A l’invitation de Médiacités, nous en avons identifié cinq. Cinq questions qui montrent que si les candidats se tiennent à distance des étiquettes partisanes, les municipales ne sont pas exempts de clivages politiques ! La version intégrale de la tribune est à retrouver ici.

1/ La stratégie de peuplement : qui veut-on accueillir en ville ?

La hausse accélérée des prix de l’immobilier rend l’accès aux centres urbains de plus en plus sélectif. En limitant les constructions nouvelles, le refus de la densification va encore accentuer cette tendance. Pour ne pas subir cette évolution sociologique, les métropoles doivent mieux cerner les types de population qu’elles souhaitent conserver ou accueillir.

Le terme « stratégie de peuplement » a longtemps été tabou, tant il était associé à des stratégies électoralistes de nouveaux élus pour transformer la sociologie de leurs villes et conforter ainsi leur assise politique. Peu de maires font la publicité de ce pouvoir qui est le leur. Ils lui préfèrent généralement celui, plus flou et plus consensuel, de « mixité sociale. »

Lors des dernières municipales, les quelques discussions s’y référant se sont focalisées sur la seule part de logements sociaux.  Au-delà des HLM, comment les candidats se positionnent sur d’autres leviers tels que le contrôle des loyers, la régulation des prix de sortie, le développement de l’habitat coopératif, etc. ?
En outre, la stratégie de peuplement ne se réduit pas à jouer sur l’offre de logements. Elle porte aussi sur les équipements et services. Selon qu’un élu souhaite attirer des jeunes actifs ou maintenir des familles, des personnes en situation de précarité ou des seniors isolés, il mettra en avant l’offre de loisirs, de petite enfance, la densité de l’action sociale ou le tissu associatif et les dispositifs d’aide à domicile…

2/ Le partage de l’espace public : comment cohabiter en dépit de nos différences ?

Face à la pollution de l’air et à la crise climatique, la nécessité de réduire la place de la voiture en ville commence à faire consensus. Mais les divergences persistent sur ses implications. Faut-il développer des voiries partagées ou segmenter la chaussée par types d’usages avec des espaces réservés ? Sans même attendre l’arrivée de véhicules autonomes, les métropoles doivent-elles mener la fronde contre un code de la route conçu uniquement pour la voiture ? L’opposition croissante entre automobilistes et cyclistes va-t-elle devenir un clivage politiquement structurant ?

Le partage de la voirie cristallise le défi du vivre ensemble dans tout ce qu’il a de plus trivial. La diversification des formes de mobilité et le renforcement des autres fonctions de l’espace public (végétalisation, pratiques sportives, etc.) rend la cohabitation de plus en plus tendue, et les conflits d’usages de plus en plus probables. La méthode à employer divise, elle aussi. Faut-il jouer sur le marquage au sol pour infléchir le partage de l’espace public, ou mener des travaux de voirie pour inscrire ces changements dans le temps ? La gestion en temps réel sera-t-elle à la hauteur des promesses des promoteurs de la smart-city  ?

3/ L’élargissement de la participation citoyenne : comment dépasser le seul thème du « cadre de vie » ?

La participation citoyenne est devenue un passage obligé de l’action publique locale. Le développement des budgets participatifs illustre cet engouement. Cette diffusion produit néanmoins des effets très variables selon les publics ciblés – les élites de la société civile ou celles et ceux qui ne votent pas, à commencer par les étrangers ou les jeunes – et leurs modalités d’implication.

Les élections municipales de 2020 se joueront aussi sur la capacité à élargir le spectre de cette démocratie participative, qui s’est jusqu’ici focalisée sur le cadre de vie. Face à l’évolution des modes de vie et à la transition écologique, l’implication des citoyens dans la gestion des services urbains (la mobilité, l’économie circulaire, l’énergie…) devient cruciale. On pourrait par exemple imaginer d’associer les citoyens à la construction des délégations de service public. L’exploitant du réseau de transports en commun doit-il en priorité renforcer le maillage du réseau de bus, augmenter sa régularité ou réduire les émissions carbone ? Faut-il privilégier la gratuité des transports en commun ou développer des offres ciblées sur les personnes les plus éloignées de la mobilité ? Idem pour les déchets : la demande citoyenne porte-t-elle sur la fréquence du ramassage des ordures ou sur les moyens mis en œuvre pour favoriser le réemploi ?

4/ Les équipements collectifs : sur qui s’appuyer pour répondre aux nouveaux usages ?

Gymnases, centres sociaux, maisons des associations, médiathèques : les équipements sont un élément clé de l’action des communes et des intercommunalités. Bien souvent, ils sont aussi devenus un caillou dans leur chaussure. Confrontées à la baisse de leurs moyens, les collectivités n’arrivent plus à financer leur fonctionnement et les constructions nouvelles ne suffisent pas à absorber la hausse de la population dans les villes les plus attractives.

Elles subissent également la concurrence d’équipements privés, qui voient le jour pour répondre aux aspirations des usagers, en décalage avec la rigidité et l’uniformité de l’offre publique. C’est particulièrement le cas sur les équipements sportifs, où le succès des gym center contraste avec la baisse des adhésions aux associations sportives. On constate aussi un engouement pour les tiers-lieux, ces bâtiments ouverts au public mais gérés par des acteurs associatifs.

Les équipements concentrent nombre de questionnements auxquels font actuellement face les décideurs. Entre opérateurs privés et monde associatif, avec qui les acteurs publics doivent-ils faire alliance ? Comment structurer la gouvernance des futurs équipements, et leur modèle économique ? Comment prendre en compte l’évolution des usages des habitants ? L’engouement pour les « communs » est-il un levier pour une plus forte implication de la société civile dans la gestion des équipements ou le moyen pour la collectivité de se défausser d’un certain nombre de services ?

5/ L’alimentation et la consommation : vers un nouveau pan de l’action publique locale ?

La mobilisation des jeunes et le bon score des écologistes aux européennes ont inscrit le défi climatique à l’agenda local. Or, les maires restent démunis pour répondre à cette préoccupation écologique croissante. Pour l’instant, l’action locale s’est limitée à l’adoption de schémas technocratiques : les PCAET (Plan climat air énergie territorial), les TVB (Trame verte et bleu) et autre SCoT (Schéma de cohérence territorial). Cette planification environnementale est nécessaire. Mais elle n’a pas réussi à impliquer les citoyens, pas plus qu’elle n’a atteint le poids juridique suffisant pour contraindre les partenaires publics ni les acteurs privés.

Comme au niveau national (et mondial), les objectifs restent souvent incantatoires. De nombreuses villes visent la neutralité carbone à 2030 ou 2050 ; peu se sont données les moyens d’y parvenir jusqu’ici. La réduction des émissions carbone passe souvent par la délocalisation de la production en périphérie de la ville (ou du monde). Pour réduire leurs impacts sur l’environnement, les villes devront accompagner la transformation des pratiques de consommation de leurs habitants. L’alimentation est ainsi en passe de devenir un secteur d’action publique majeur. Que feront les communes pour amplifier la dynamique engagée par la société civile, avec le développement des AMAP ? Seront-elles en capacité de démocratiser l’accès à une alimentation de qualité (via les cantines scolaires mais pas seulement) ? Iront-elles jusqu’à s’emparer de la question agricole, en engageant le dialogue avec les territoires ruraux pour relocaliser les circuits d’approvisionnement ?

Pour suivre la campagne municipale au plus près du terrain et voir comment ces cinq sujets seront (ou non) appropriés par les candidats, abonnez-vous à Médiacités, le média de l’investigation locale : https://www.mediacites.fr/

Coeur de ville : passer de l’aménagement aux services

« Place à l’action ! ». C’est le titre du numéro de la revue de l’ADCF consacré au programme Action Coeur de Ville de janvier 2019. On y défend la nécessité de replacer la question des services à la population au coeur de la revitalisation des centres-villes.

Si le discours sur le déclin des villes moyennes est aussi fort (en dépit d’une réalité très contrastée entre les villes, de Forbach à La Rochelle, en passant par Rodez, Vannes ou Vierzon), c’est qu’il est directement perceptible à l’œil nu. Pas besoin de statistiques ni de discours experts, il suffit de se promener dans les cœurs de villes moyennes pour prendre la mesure de la crise qu’elles traversent : magasins laissés vide avec un panneau « A Vendre » affiché en vitrine, immeubles anciens peu entretenus voire laissés à l’abandon, rues piétonnes clairsemées face à la concurrence des centres commerciaux de périphérie…

Cette visibilité a grandement contribué à la mise à l’agenda de ce problème (bien réel) de la déprise des centres de villes moyennes et à sa prise en compte par l’action publique, à travers la mise en place du programme Action Cœurs de ville. Mais il ne faudrait pas que cet effet de loupe vienne troubler le diagnostic, en concentrant les efforts sur les symptômes sans agir sur les causes.

En effet, la revitalisation des cœurs de villes moyennes ne peut se réduire à une question d’aménagement urbain. La rénovation de l’habitat ancien ne pourra produire des effets durables sans être accompagnée d’une amélioration de la situation des personnes qui l’occupe. La requalification des espaces publics ne suffira pas à réanimer le centre-ville, sans une réflexion sur la mobilité à une échelle plus large. Le soutien à l’offre commerciale en centre-ville risque de peser bien peu face au déficit de régulation des zones commerciales de périphérie et le développement du e-commerce.

L’action sur le bâti est nécessaire, mais elle doit s’inscrire dans une stratégie plus large : tel est le défi du programme Action Cœur de Ville, au niveau national comme au niveau local. La revitalisation des centres de villes moyennes pose avant tout un enjeu de services, et ce de trois manières.

Un enjeu de services à la personne tout d’abord, face à la précarisation des populations qui résident dans les centres de ces villes en déprise et à la diffusion d’un sentiment d’abandon. Et si on mettait l’accent sur le soin apporté à la population déjà présente et sur la qualité de leur accompagnement, au lieu de lutter (en vain) contre la déprise commerciale et de multiplier les campagnes de marketing territorial ? Concrètement, cela pourrait par exemple consister à soutenir les commerces indépendants pour en faire les premiers acteurs du service à la personne. L’évolution du rôle des pharmaciens comme praticien de la santé de proximité pourrait être élargie aux autres commerces : les librairies comme service d’accès à la culture ? les boucheries, restaurants ou primeurs comme point d’entrée pour aider chaque individu à reprendre la maitrise de son alimentation ? Les magasins de jouets ou de vêtements comme espace d’accompagnement à la parentalité ? Face à la croissance de l’achat en ligne, les commerces doivent se réinventer comme opérateur de service. Charge à la collectivité d’orienter ces évolutions dans un sens utile au fonctionnement des cœurs de ville et à leurs occupants.

Un enjeu de services urbains ensuite, pour continuer à tenir la « promesse d’urbanité » qu’apportent les centres-villes par contraste aux périphéries et en accompagner la transition écologique. Et si l’économie circulaire, la performance énergétique, l’animation des espaces publics et la mobilité partagée constituaient des facteurs de regain plus puissants que le commerce pour réactiver la vocation de ces centralités « à taille humaine » ? Sans tomber dans les chimères d’une smart city technologique, il s’agit de tisser de nouvelles alliances avec les opérateurs de services urbains (traditionnels et nouveaux entrants), pour élargir le spectre des services proposés et repartir des besoins effectifs des usagers. C’est aussi en développant l’autopartage, les ressourceries ou les foncières solidaires que Cœur de Ville pourra contribuer à la revitalisation des centres.

Un enjeu de services collectifs enfin, pour faire face à la fermeture ou la relocalisation des équipements publics constitutifs de la fonction des villes moyennes (l’hôpital, le tribunal, la CAF, le musée, le lycée de centre-ville…). L’urbanisme transitoire et l’engouement pour les tiers-lieux révèlent la possibilité de faire émerger d’autres formes d’équipements collectifs, dont la programmation évolue au gré des contributions et des envies de leurs usagers. Des lieux qui ne sont ni privés, ni publics, mais ouverts sur la population et ancrés dans leur quartier, comme la Cartonnerie à Saint-Etienne ou le Tri Postal à Avignon.

Ce passage de l’aménagement aux services suppose d’élargir les acteurs impliqués dans la conception et la mise en œuvre de la stratégie Cœur de Ville. La collectivité change alors de posture : de maitre d’ouvrage unique d’un projet urbain, elle devient le chef d’orchestre et la caisse de résonance d’une multitude d’initiatives déjà en germes sur son territoire. Si la crise des centre-ville est visible à l’œil nu, leur redynamisation nécessite de tendre l’oreille !

Projets de territoire : les 100 jours où tout se joue

Par Grégoire Alix-Tabeling et Yoan Ollivier, designers (Vraiment Vraiment) et Nicolas Rio (Partie Prenante)

« #innovation #design : de l’audace pour nos territoires ! ». Le titre des prochaines rencontres de la FNAU affirme l’intérêt d’impliquer les designers dans la transformation de l’action publique et la mise en mouvement des territoires. Appliqué aux agences d’urbanisme, il invite surtout à explorer les potentiels du design pour repenser la planification comme avait pu le faire la 27e Région sur les SRADDET.

Comment expliquer le paradoxe entre le foisonnement de documents stratégiques et le constat d’impuissance de la planification qui se répand ? Et si l’approche « user-friendly » pouvait permettre de dépasser le fossé entre stratégie et mise en œuvre, en s’intéressant aux usages futurs de ces documents plutôt qu’à leur seul processus d’élaboration ? Comment utiliser le design pour réinventer l’objet « projet de territoire », dans sa forme comme dans son contenu ?

Dans le prolongement du billet « Design et planification : une rencontre prometteuse », nous avons tenté l’exercice. Voici le résultat de nos heures de cogitation conjointe entre une agence de design des politiques publiques (Vraiment Vraiment) et une agence de stratégies territoriales (Partie Prenante) pour imaginer les « 100 jours » d’un projet de territoire. En attendant de pouvoir passer du rêve à la réalité !

A-t-on encore besoin de stratégies territoriales ?

Quand on analyse la place des projets de territoire dans l’action des collectivités, on est frappé par un décalage de temporalités. D’un côté, on nous annonce une vision et des orientations pour les dix ou trente prochaines années. De l’autre, la durée de vie effective de ces documents stratégiques excède rarement un an (quand ils ne sont pas morts-nés, c’est-à-dire obsolète au moment même de leur adoption). Dans quelle collectivité le projet de territoire est-il parvenu à devenir une référence pour orienter les choix et les actions menées plusieurs années après son élaboration ?

Plusieurs facteurs expliquent ce paradoxe. Souvent dénuées de portée règlementaire, ces démarches stratégiques sont très dépendantes du poids des acteurs politiques et techniques qui les portent. Il suffit que le DGA change de poste pour que le document tombe dans l’oubli. Que l’élu référent se fasse marginaliser, et cette toute la stratégie collectivement élaborée qui se retrouve mise à l’index.

D’autre part, ces démarches se caractérisent par l’absence de portée opérationnelle. Quoi qu’en dise leurs rédacteurs, ces visions à long terme n’ont pas vocation à être « mises en œuvre ». Elles visent plutôt à donner du sens à une trajectoire et à orienter l’action d’autres acteurs. A condition qu’ils s’en saisissent ! Or ces réflexions restent souvent cantonnées dans les cellules « stratégies et prospectives » des collectivités, laissant les acteurs opérationnels répéter leurs routines professionnelles ou bricoler tant bien que mal des solutions inégales à des problèmes inédits.

C’est pour toutes ces raisons que les designers, de prime abord, se méfient des stratégies territoriales et des grandes démarches prospectives participatives. Si nous sommes les premiers à encourager les acteurs publics à créer des visions d’avenir, nous les exhortons tout autant à s’éviter les grandes invocations abstraites (« un territoire solidaire et compétitif », « une ambition volontariste », « un territoire fort de ses valeurs », etc.). Nous préférons parler de situations concrètes, d’organisation de la vie : nous nous plaisons à créer des visions prospectives incarnées et partagées

Cela étant dit, l’élaboration de projets de territoire et les discussions qu’elle suscite garde selon nous toute son utilité, voire sa nécessité. Elle remplit trois fonctions :

> Anticiper les mutations à l’œuvre, pour permettre à l’action publique de mieux comprendre la société dans laquelle elle prend place. Elle agit comme un miroir, qui permet à la fois de prendre du recul et de trouver le bon geste.

> Mobiliser les forces vives du territoire, pour organiser l’action collective et en multiplier l’effet d’entrainement sur le terrain. Elle agit comme une caisse de résonance, pour rendre audible le foisonnement de projets et en synchroniser les rythmes.

> Prioriser les actions et les investissements, pour délibérer collectivement sur les arbitrages à effectuer et les options à retenir. Elle agit comme une loupe pour mettre en lumière les actions à mener et en souligner l’ambition stratégique.

La planification stratégique constitue ainsi un impératif démocratique et cognitif pour construire l’action publique sur les territoires. Mais ses vertus potentielles ne prennent forme que si elle parvient à être en prise avec l’action opérationnelle et le court terme. C’est là que l’apport des designers prend toute sa pertinence !

Penser les 100 jours du projet de territoire

Qu’est-ce qu’un projet de territoire est-il en mesure d’enclencher dans les 100 jours qui suivent son adoption ? Voilà la question décisive que chaque collectivité devrait se poser avant d’entamer toute démarche stratégique.

Imaginée lors du projet métropolitain de Metz-Métropole, la métaphore des « 100 jours » est intéressante. Elle invite à prendre acte de l’obsolescence programmée de toute vision à long terme (« votre projet de territoire s’autodétruira dans quelques mois… tic, tac, tic, tac… ») tout en refusant ce sentiment d’impuissance (« les stratégies sont mortelles. Raison de plus pour en cueillir les fruits avant qu’ils ne pourrissent ! »). Si les projets de territoire abandonnent leur prétention à orienter les choix politiques et techniques sur plusieurs décennies, c’est pour mieux endosser leur fonction d’impulsion de l’action collective.

Penser les 100 jours du projet de territoire consiste à se mettre en quête des premiers rouages à actionner, en comptant sur le phénomène de réaction en chaîne pour démultiplier son effet d’entrainement.

Cela suppose de déplacer les efforts de l‘amont (la construction du document) vers l’aval (les conditions de sa mise en œuvre). Cela paraît évident, mais c’est un vrai changement de pratique. Que ce soit pour un SCOT, un projet métropolitain ou une démarche prospective, toutes les ressources sont concentrées sur le processus d’élaboration de la stratégie, à travers l’organisation d’ateliers participatifs et de groupes d’experts. Puis une fois le texte écrit, chacun retourne à ses occupations et les équipes en charge de sa mise en œuvre sont réduites à peau de chagrin.

Pour tenter de dépasser ce travers, nous sommes repartis des trois fonctions clés des projets de territoire avec à chaque fois le même objectif : Comment designer les 100 jours du projet du territoire pour faire de cet objet un outil au service de l’action collective ? Comment penser les usages de ces documents pour en réinventer le format ? En un mot, comment rendre à nouveau la planification utile ?

Anticiper : faire résonner les visions prospectives dans l’organigramme de la collectivité

La première fonction des projets de territoire consiste à révéler et à anticiper les transformations du territoire. Qu’on l’appelle diagnostic, prospective ou état des lieux, il s’agit d’apporter une meilleure compréhension des mutations à l’œuvre. La planification contribue alors à pointer les enjeux prioritaires pour la collectivité et à élargir son champ de vision. Car si tout le monde est conscient que notre société se transforme et que notre monde se trouve dans une phase de transition, il est bien difficile d’y voir clair. Rendre intelligible pour rendre saisissable : tel est le but premier de tout projet de territoire.

Ce travail d’analyse peut être plus ou moins approfondi. Mais il bute toujours sur la même difficulté : le lien avec l’opérationnel ! Comment s’assurer que les enjeux identifiés soient pris en compte dans les politiques mises en place ? Comment faire pour que les décideurs s’emparent de l’ouverture du champ des possibles produite par la prospective ? Bref, comment la connaissance (du territoire et de ses occupants) peut-elle influencer l’action (publique) ?

Le problème repose sur un décalage dans le partage des rôles. Dans les grandes métropoles comme dans les petites intercos, les acteurs qui produisent cette expertise sont rarement les mêmes que ceux qui sont en mesure d’en tirer les conséquences dans l’action. Le risque est alors d’en rester à des grandes tendances macro, trop abstraites pour qu’elles soient vraiment appropriées par les élus et/ou l’administration.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est organiser la rencontre entre ces deux types d’acteurs. Pour cela, on pourrait repartir de l’organigramme de la collectivité. Au lieu de lister les grandes tendances à l’œuvre sur le territoire, contentons nous d’identifier pour chaque direction un ou deux points de vigilance prospectif. On pourrait d’ailleurs faire le même exercice avec les élus sur chaque délégation.

Par exemple, au lieu de ressortir le couplet habituel sur le « vieillissement de la population », on pourrait interroger les conditions de la mobilité des personnes âgées avec la direction « déplacements » ou la façon d’éviter la raréfaction des aidants bénévoles avec la direction de l’action sociale. Il ne s’agit pas de nier la dimension transversale des enjeux prospectifs, mais de souligner qu’ils raisonnent différemment selon les secteurs concernés, et que leur maintien à un niveau transverse empêche leur prise en main concrète.

Cette méthode invite à renouveler le cadre de mise en discussion du diagnostic prospectif. Finis les comités de direction assommés par une avalanche de statistiques. Mieux vaut des rendez-vous restreints intégrant les agents impliqués dans l’opérationnel pour présenter les points saillants, les opportunités et les point de vigilance, et s’interroger sur leurs conséquences. En quoi ce signal prospectif interpelle-t-il la politique publique concernée ? Quelles implications faut-il en tirer ? quelles réorganisations cela suppose (dans les objectifs, dans les modes de faire ou dans le management) ? Des outils de travail commun, qui permettent de trouver le bon équilibre entre réalisme (vs « stratosphérisme) et dé-technicisation (vs stricte « dépendance au chemin »).

Mobiliser : ce projet dont vous êtes le héros… à condition de trouver vos partenaires !

La seconde fonction des projets de territoire vise à organiser l’action collective. « Stratégie partagée », « co-production », « projet commun »… le lexique de la planification territoriale souligne l’importance de la mobilisation des « forces vives » du territoire. L’élaboration du projet constitue un temps d’échange privilégié entre la collectivité et ses partenaires. En témoignent la multiplication des ateliers participatifs et des dispositifs de concertation plus ou moins sincères et utiles. Le succès de ces démarches est d’ailleurs souvent évalué à l’aune du nombre de participants impliqués.

Mais cette mobilisation risque souvent d’être sans lendemain. Une fois le projet adopté, le soufflé retombe et chacun retourne à ses occupations. D’autant que les participants ne voient pas forcément les effets de leur implication dans la réflexion. La sur-sollicitation des forces vives et l’impuissance de la planification stratégique dans le passage à l’acte accroissent les frustrations… et deviennent un facteur de démobilisation !

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est créer les conditions pour réussir à mettre en relation les bonnes personnes. L’objectif n’est plus d’associer le plus grand nombre à des grand-messes incantatoires, mais d’organiser l’appariement entre des acteurs complémentaires et de multiplier les connexions entre la collectivité et ses partenaires potentiels.

Pour enclencher l’action collective et faciliter le passage à l’acte, il faut repartir des besoins. Sur quels porteurs de projets la collectivité aurait-elle besoin de s’appuyer pour concevoir et/ou mettre en œuvre sa stratégie ? A l’inverse, quelles sont les attentes des forces vives du territoire vis-à-vis de la collectivité ? Avec qui ont-ils besoin d’être en contact ?

Cette logique souligne l’importance de la fonction d’entremetteur, pour susciter des échanges fructueux et des croisements improbables. Ce qui nécessite aussi d’être physionomiste (quel acteur pourrait correspondre à tel besoin exprimé par telle ou telle direction ?) et traducteur, pour rendre possible le dialogue entre des acteurs qui ne parlent pas toujours le même langage.

Et si la mise en œuvre du projet de territoire prenait la forme d’un speed-dating territorial ? Sur chaque orientation / chantier identifié dans le projet, on réunit dans une même salle une multitude d’acteurs qui gagneraient à échanger entre eux. Avec un même objectif : provoquer un maximum de rencontres en un minimum de temps. Il en sortira bien quelque chose…

Cette logique transforme doublement le positionnement de la concertation. D’une part, elle place les forces vives au premier plan de la mise en œuvre du projet, et pas uniquement à l’élaboration du diagnostic. Au lieu d’être assis sur une chaise pour réagir aux analyses de la collectivité, ils deviennent les premiers contributeurs au projet en se mettant en quête de partenaires !

D’autre part, elle invite à élargir le profil des acteurs associés dans ce genre de démarche, en se mettant en quête de porteurs de projet plus en prise avec l’opérationnel, plus proche du « faire » et du « terrain ». Les Conseils de développement et autres corps intermédiaires ne sont pas à exclure pour autant. Mais ils agissent justement comme des « intermédiaires » pour repérer ces contributeurs potentiels, qui poursuivent leurs projets sans forcément solliciter la collectivité ou les élus.

Prioriser : enclencher le premier rouage pour dépasser l’inertie de l’action publique

La troisième fonction d’un projet de territoire porte sur la vision à long terme… et sa déclinaison en acte. La construction d’une stratégie vise à mettre de l’ordre dans une action publique souvent foisonnante. Elle aide à faire le tri et à prioriser face à la multiplication des projets et des revendications.

La discussion collective permet de renforcer le poids de ces arbitrages. Elle est censée faciliter le portage politique des orientations retenues. Elle est aussi mobilisée dans les négociations de la collectivité avec d’autres partenaires institutionnels (Etat, Région, UE…) ou pour étayer les candidatures aux appels à projets et autres appels à manifestation d’intérêt.

Mais cette fonction d’orientation bute sur la durée de vie des projets de territoire. Comment tenir le cap dans la durée quand le document est déjà considéré comme obsolète quelques mois après son adoption ? Comment infléchir l’agenda de la collectivité quand on reste sur du discours, sans pouvoir jouer ni sur les ressources financières, ni sur les ressources humaines ?

Ce décalage explique la difficulté de la planification stratégique à avoir prise sur l’action de la collectivité. Il renforce la frustration des services et l’agacement des élus quant à l’utilité de ce genre d’exercice. Pour éviter que la désillusion ne soit trop forte, sans doute faut-il mieux doser l’ambition de ces documents et assumer leur durée de vie limitée.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est définir un agenda à très court terme, pour impulser le premier pas au lieu d’attendre (en vain) que toutes les conditions soient réunies pour lancer un nouveau programme.

Pour cela, on pourrait imaginer la mise en place d’une task force dédiée, positionnée comme une fonction ressource au service de l’administration et des élus (et non comme un commando déconnectée de l’organigramme). Cette équipe-ressource serait à la fois unique – pour concentrer les efforts – et à géométrie variable – pour mobiliser les bonnes compétences en fonction des problématiques abordées.

Cette cellule agit comme un starter, en se focalisant sur un chantier tous les six mois. Cette durée est trop courte pour porter une politique publique en tant que telle. Mais elle est largement suffisante pour enclencher le premier rouage de l’engrenage, lever les obstacles de court terme et rendre le mouvement irréversible. Son objectif consiste aussi (et surtout) à fabriquer les outils pour passer des orientations stratégiques à la mise en œuvre opérationnel sur chaque chantier. Libre ensuite aux directions concernées de s’en emparer !

Ces trois pistes démontrent que la planification stratégique n’est pas opposée au passage à l’acte… A condition de sortir des grandes ambitions incantatoires pour penser dès la phase d’élaboration l’effet d’entrainement qu’elle peut susciter sur le territoire. Un saut dans l’inconnu… qui mériterait d’être tenté !

 

Ce texte a été écrit pour susciter le débat et l’expérimentation. Retrouvons-nous pour en parler, à la FNAU ou ailleurs :

Gregoire Alix-Tabeling, gregoire@vraimentvraiment.com

Nicolas Rio, nicolasrio@partieprenante.com

Quatre pistes pour redonner du souffle aux coeurs des villes moyennes (3/3)

Comment transformer la vision portée sur les villes moyennes et leurs centres, pour éviter de tomber dans le piège du discours nostalgique que nous évoquions dans notre précédent billet ? Cela suppose sans doute d’inverser la logique des politiques ciblées sur les villes moyennes. A l’heure où s’ouvre le congrès annuel de Villes de France à Cognac, troisième et dernier volet de notre série sur les villes moyennes.

Le programme Actions Coeur de ville comme les plans qui l’ont précédé sont surtout focalisés sur l’offre : rénover le parc de logement pour lutter contre la dégradation du bâti, requalifier les rez de chaussée pour limiter la vacance commerciale, construire des bureaux pour attirer des emplois, etc. Le problème, c’est que cette offre bâtie s’avère en décalage croissant avec les modes de vie contemporains et la fonction des villes moyennes.

Il serait sans doute plus porteur de repartir de la « demande de villes moyennes ». Quels sont les besoins de celles et ceux qui y vivent ? Quelles sont les attentes de celles et ceux qui pourraient y venir ? Quelles sont les fonctions qui spécifient ces villes intermédiaires, par contraste aux Métropoles et aux ruralités ?

La question est vaste, et mériterait une investigation plus poussée. Contentons-nous pour l’instant de lancer quelques pistes,  en espérant que le programme Action Cœur de ville permette de les approfondir et de les étayer par des expériences mises en œuvre localement.

Réinventer la ville « à taille humaine »

Commençons par un paradoxe : le discours sur le déclin des villes moyennes se répend alors que la quête d’une ville « à taille humaine » n’a jamais été aussi forte. Cette aspiration se construit par opposition aux métropoles. La croissance de ces dernières s’accompagne en effet d’une dégradation de leur qualité de vie (pollution, saturation des réseaux de transports et des équipements du quotidien…). Elle se traduit surtout par une intensification de la concurrence, sur le marché de l’emploi comme sur l’accès au logement.

Entre les métropoles et les villes moyennes, il n’y a pas qu’un changement de taille. C’est aussi une différence de mode de vie, voire d’état d’esprit. De plus en plus interdépendantes au niveau économique (cf. les travaux de Davezies et Talandier sur les systèmes productivo-résidentiels), ces deux catégories de villes sont aussi de plus en plus contrastées au niveau des aspirations de leurs habitants.

Au « work hard, play hard » affiché par les Métropoles, les villes moyennes semblent affirmer une autre vision : « work soft, live well ». Cet accent sur la qualité de vie se retrouve notamment dans le rapport au temps. Mettez un métropolitain et un habitant de ville moyenne autour d’une table, et vous obtiendrez immanquablement la même question : « Comment faites-vous pour supporter ce rythme infernal ? Pourquoi vouloir aller toujours plus vite, dans les couloirs du métro comme dans le plan de carrière ? ».

Les villes moyennes comme territoire du care : l’enjeu des services à la personne

Cette vocation des villes moyennes à la qualité de vie résulte aussi d’une autre vision des priorités, où la logique du care (le soin apporté à soi et aux autres) prime sur l’impératif de productivité. Le diagnostic produit par le CGET montre par exemple que les villes moyennes sont les premières concernées par le vieillissement de la population.

Pour l’action publique, cela signifie que l’objet « cœur de villes moyennes » est au moins autant un enjeu de services à la personne qu’une question d’aménagement urbain. Au-delà de la lutte pour le maintien des grands équipements, comment mieux accompagner les habitants de ces centre villes ? Que peuvent faire les collectivités pour soutenir les aidants, qu’ils soient professionnels ou bénévoles ? Et si on faisait des services à la personne un facteur clé pour attirer de nouveaux ménages dans les centres ?

Concrètement, cette logique d’accompagnement pourrait se décliner de multiples façons :

> Favoriser l’accueil des professionnels du service à la personne (infirmiers, aides à domicile, assistantes maternelles) pour (re)faire des cœurs de ville une centralité de services. Logements à prix modérés, mise en relation avec les usagers, mutualisation des lieux et des fonctions supports, soutien à la structuration d’un réseau des aidants… A côté des mesures nationales, les villes disposent de nombreux leviers pour agir en la matière.

> Mettre l’accent sur la mise en lien entre les acteurs, pour accompagner l’émancipation des individus par le collectif. Cela peut passer par l’organisation de forums combinant acteurs locaux et nationaux  ou par le développement du mentorat (dans le développement économique avec les business angel comme dans la formation avec un accompagnement de qualité pour l’orientation vers l’emploi et l’enseignement supérieur).

> Soutenir les commerces indépendants pour en faire les premiers acteurs du service à la personne. Les discussions sur le rôle des pharmaciens comme praticien de la santé de proximité pourraient être élargies aux autres commerces : les librairies comme service d’accès à la culture ? les boucheries, restaurants ou primeurs comme service qui aide chaque individu à reprendre la maitrise de son alimentation ? Les magasins de jouets ou de vêtements comme espace d’accompagnement à la parentalité ? Face à la croissance de l’achat en ligne, les commerces doivent se réinventer. Charge à la collectivité d’orienter ces évolutions dans un sens utile au fonctionnement des cœurs de ville et à leurs occupants.

Les pistes sont nombreuses, et souvent déjà en germes ici ou là. Toutes se caractérisent par un effort d’accompagnement et d’attention aux personnes.

Les villes moyennes comme levier d’urbanisté : l’enjeu des services urbains

L’aspiration d’une « ville à taille humaine » ne se réduit pas à son opposition aux métropoles. Elle témoigne aussi d’une recherche d’urbanité, par contraste avec les territoires périurbains. Dans le discours actuel, cette spécificité des centres est souvent réduite à la question commerciale. Mais à l’heure des achats en ligne et de la consommation collaborative, les commerces sont-ils encore le plus important levier d’urbanité ?

C’est sans doute du côté des services urbains qu’il faut regarder pour donner une nouvelle consistance à cette notion d’urbanité dans les cœurs de villes. L’économie circulaire, les espaces publics, la performance énergétique et la mobilité partagée pourraient constituer des facteurs de regain plus puissants et plus utiles pour les « usagers » des villes moyennes. A condition d’en renouveler les objectifs et les modalités d’intervention.

> Par exemple sur la mobilité, l’accès à la nature (en bus, en vélo ou en voiture partagée) importe autant que l’accès au centre. La réactivité et la lisibilité d’un dispositif de transport à la demande (ou de vélo en libre-service) est plus utile qu’un arrêt de bus desservi toute les deux heures. A ce titre, le déploiement des flottes de vélos en libre-service est sans doute plus adapté dans les villes moyennes que dans les métropoles.

> Idem sur les déchets. L’enjeu n’est pas d’optimiser la collecte des ordures, mais de faire de l’économie circulaire un nouveau levier pour le développement du territoire. Et si la « taille humaine » était aussi ce qui permettait de faciliter le réemploi des matériaux de construction, de privilégier la réparation sur l’acte d’achat, de susciter de l’emploi qualifiant pour transformer les déchets en ressources ?

> Sur les espaces publics, la question est ancienne. Mais elle reste traitée sur le mode des aménagements paysagers et urbains, alors que l’enjeu consiste à gérer l’activation et l’animation de ces espaces pour sortir des limites de la « rue piétonne de ville moyenne » (artère de centre-commercial à ciel ouvert le samedi, espace désert le dimanche). De ce point de vue, les réflexions engagées sur l’animation des places dans les métropoles ouvrent des pistes enthousiasmantes.

Cette entrée invite aussi à renouveler les formes des partenariats avec les opérateurs de services urbains (traditionnels et nouveaux entrants), pour élargir le spectre des services proposés et les intégrer dans une stratégie d’urbanité plus vaste. Sur ce sujet, voir la réflexion menée avec Isabelle Baraud-Serfaty et Clément Fourchy sur les modèles économiques urbains.

Les villes moyennes comme nouveaux (tiers)lieux du commun : l’enjeu des équipements collectifs

Les équipements sont un autre élément de cette recherche d’urbanité et de centralité qui caractérise les cœurs de villes moyennes. L’hôpital, le tribunal, la CAF, le musée, le lycée de centre-ville… les équipements publics sont constitutifs de l’identité des cœurs de villes moyennes.

Mais ce lien historique est aujourd’hui en train de se distendre. Ces équipements sont les premiers touchés par la rationalisation des services publics. Les fermetures se multiplient, sous la pression des administrations centrales. Dans d’autres villes, ils sont relocalisés en dehors du centre pour rénover leurs espaces et diminuer les coûts. Concurrencés par les centres-commerciaux et les multiplexes de périphérie, ces équipements ne parviennent plus à jouer ce rôle de ciment local. Ils apportent des services indispensables (que les élus locaux essayent de préserver tant bien que mal), mais ont-ils encore la capacité à créer du commun ?

Pour retrouver leur dynamisme, les cœurs de villes moyennes doivent réinventer la forme et la fonction des équipements collectifs. A quoi ressembleraient ces lieux propices au brassage des différentes populations du territoire ? Comment faire émerger des maisons communes, accessibles à chacun et où tous participent à son bon fonctionnement ? Entre les salles polyvalentes des petits bourgs et les « grands équipements » des métropoles, les villes moyennes peuvent initier de nouveaux équipements collectifs adaptés à leur besoin.

L’engouement actuel pour les tiers lieux offre sans doute des pistes intéressantes. (Voir par exemple le pavillon français à la biennale de Venise ou la deuxième saison de l’étude Sharitories). Nous en reparlerons bientôt.

Le passage de l’action publique à l’action collective

Services à la personne, services urbains, équipements collectifs… ces trois pistes en appellent une quatrième : le passage de l’action publique à l’action collective. Action Cœur de ville est un programme partenarial, mais il est surtout porté par des acteurs publics ou parapublics (collectivités, ANAH, ANRU, CDC…). Cette configuration est adaptée lorsqu’on intervient sur une logique d’offre, elle l’est moins quand il s’agit de partir de la demande.

Comment faire pour impliquer davantage les autres acteurs des villes moyennes dans la redynamisation des cœurs de ville ? Quelle pourrait être la contribution des opérateurs de services urbains, des professionnels du service à la personne, des collectifs d’usagers et du tissu associatif ? Comment susciter, accompagner ou amplifier les nombreuses initiatives portées par la société civile sur ces territoires ?

Bref, comment donner une place à ces multiples parties prenantes dans le déploiement du programme Action Cœur de ville ? Pour réinventer les villes moyennes, il faut aussi réinventer l’action publique locale.

Ici s’achève notre première série sur les villes moyennes, destinée à renouveler le regard sur la crise que traversent ces territoires et sur les solutions pour en sortir. Les quatre pistes ci-dessus sont à prendre pour ce qu’elles sont : des premières intuitions qui demanderaient à être davantage étayées et illustrées. N’hésitez pas à nous contacter si vous souhaitez poursuivre la réflexion ou approfondir sa résonance sur votre territoire.

Villes moyennes (2/3) : les limites du « c’était mieux avant »

Les villes moyennes sont en crises plurielles : crise des chefs-lieux, crise des petits commerces et crise des centres-villes (voir le premier volet de cette série). A travers ces trois tendances, c’est la vocation même des cœurs de villes moyennes qui se trouve remise en cause.

Face à ce signal d’alarme, que peut faire l’action publique ? Une politique nationale des villes moyennes a-t-elle encore un sens, et à quelles conditions ? Le programme Action Cœur de ville va-t-il dans le bon sens ? Après le diagnostic, deuxième volet de notre série sur la réinvention des villes moyennes.

Action cœur de ville : un plan pragmatique

5 milliards d’euros sur cinq ans. Accusé de concentrer son action sur le soutien aux Métropoles, le gouvernement a voulu frapper fort… et montrer son attachement à toutes ces villes moyennes (plus ou moins) en déprise. Au-delà des chiffres, de quoi s’agit-il ?

Le plan Action cœur de ville se caractérise avant tout par son pragmatisme. Premièrement, il additionne une grande diversité de financement pour maximiser l’effet-levier (et la visibilité médiatique) du programme. Parmi les partenaires financiers, on y retrouve ainsi la Caisse des dépôts (sur la dimension économique et commerciale), l’ANAH, Action logement et l’ANRU (sur la dimension résidentielle et urbaine). Tout l’enjeu consiste à organiser la synergie entre ces différents intervenants. Pour ce faire, les administrations pourront aussi s’appuyer sur certaines mesures introduites dans la future loi ELAN, comme par exemple celle encourageant la mise en place de foncières commerciales.

Deuxièmement, le programme s’appuie sur le pilotage des actions par les premières concernées : les collectivités locales. Face à l’hétérogénéité des situations (en termes de difficultés socio-économiques mais aussi de stratégie d’action publique), le ministère a opté pour un accompagnement « à la carte », pour venir en appui des actions engagées par les villes et les intercommunalités.

Ciblant son intervention sur l’hypercentre des villes moyennes, le plan Cœur de ville évite le piège des découpages territoriaux et autres effets de frontière. Le guide « mode d’emploi » souligne ainsi la nécessité d’inscrire les actions de revitalisation des cœurs de ville dans une stratégie pensée à l’échelle de l’agglomération. Aux vues des interdépendances qui existent entre les villes-centres et leur couronne périurbaine, cette exigence est loin d’être un détail. L’avenir dira si le plan Action cœur de ville aura permis de reconfigurer les rapports centre-périphérie à l’échelle locale.

Tout y est ! Sauf…

Troisièmement, le cadrage national du programme identifie cinq axes auxquels les projets locaux doivent apporter des réponses : une offre attractive d’habitat en centre-ville, un développement économique et commercial équilibré, une accessibilité et des connexions développées, un patrmoine et des espaces publics mis en valeur et un accès renforcé aux équipements et espaces publics.

Tout y est ! Sauf l’argumentaire transversal sur la fonction de ces villes moyennes et la pertinence de cette catégorie. En la matière, on en reste à un discours convenu, hérité des contrats de villes moyennes mis en œuvre dans les années 1970 : « pôles essentiels au maillage du territoire », « fonctions de centralités qui irriguent les communes rurales environnantes », « un outil de redynamisation de nos territoires » qui « fait le lien entre le rural et les métropoles »… Autant d’éléments de langage dont on a vu la potentielle obsolescence dans le premier volet de ce billet.

Cette absence est d’autant plus dommageable, qu’elle correspond à ce qu’on pourrait attendre de l’aménagement du territoire. Si l’essentiel de la situation se joue dans les actions mises en place localement par les collectivités, l’intérêt d’une stratégie nationale consiste à porter une vision sur ces territoires, à passer d’une définition en creux à une affirmation consistante. Autrement dit, à énoncer la promesse portée par ces territoires, pour pouvoir apporter une réponse claire à la question : « A quoi servent les villes moyennes ? »

Un imaginaire des villes moyennes resté figé sur le mode retrospectif ?

En restant silencieux sur cette dimension, le programme mis en place renforce le risque d’enfermer les villes moyennes dans une vision nostalgique. Nous l’avions évoqué dans le premier volet : l’efficacité politique de cette catégorie s’explique par sa capacité évocatrice. Qu’il soit associé à l’enfance, aux vacances ou aux photos de Depardon, on a tous un imaginaire commun associé à la ville moyenne.

Or tout fonctionne comme si cet imaginaire était resté figé sur le mode rétrospectif du « c’était mieux avant ». La volonté de faire revivre (ou subsister) un passé (quasi)révolu apparaît en effet comme le point commun des politiques dédiées aux villes moyennes.

Au niveau national, le terme « revitalisation » illustre cette logique. Destiné à mettre en avant le volontarisme étatique pour soutenir ces territoires en déprise à grand coup de financements publics, il induit aussi implicitement que ce déclin serait à la fois uniforme et inexorable. En matière d’aménagement du territoire, l’Etat pompier est souvent piromane…

Ce discours s’inscrit dans la quête d’un idéal d’équilibre du territoire, marqué par la figure du « polycentrisme maillé » et d’une armature urbaine structurée en arborescence. Dans cette vision, les villes moyennes apparaissent comme l’échelon intermédiaire essentiel entre les grandes agglomérations et les petites villes. Et permettent au passage d’atténuer le discours sur la centralisation du territoire national et de battre en brèche l’hypothèse de la fracture territoriale entre les métropolitains et les ruraux.

Mais peut-on encore parler de polycentrisme quand c’est la notion même de centre qui est en crise ? Est-ce bien rendre service aux villes moyennes que d’entretenir l’idée qu’elles resteront pour toujours la capitale incontestée de leur bassin de vie, alors que les mobilités individuelles ne cessent de grignoter cette configuration ?

 

Ce discours nostalgique se retrouve parfois au niveau local. En témoigne l’accent mis sur la dimension patrimoniale dans les politiques dédiées aux cœurs de villes moyennes, à travers le couple préservation / valorisation. Comme si les villes moyennes ne pouvaient trouver leur salut que dans l’évocation d’un passé glorieux (ou présenté comme tel). Ce travers de la ville-musée touche d’ailleurs autant les villes les plus attractives (comme Saint-Malo ou Chartres…) que celles qui le sont moins (Laon, Carcassonne, Vichy…).

Certes, le patrimoine bati constitue un atout majeur pour les centres historiques des villes moyennes, par contraste avec l’expansion contemporaine des couronnes périurbaines. Mais il est aussi leur principale faiblesse, avec un parc de logements mal adapté aux besoins des ménages et un tissu commercial à l’accessibilité limitée.

L’entrée patrimoniale n’est pas problématique en soi. Mais le risque serait de croire que tous les problèmes des villes moyennes pourront être réglés par des politiques d’aménagement. Les actions soutenues par l’Etat dans les années 1980, avec les emblématiques rues piétonnes, n’ont pas suffit à résoudre la crise actuelle des villes moyennes.

 

On le voit : le discours nostalgique porté sur les villes moyennes risque bien d’accentuer le déclin qu’il est censé résoudre. Il renforce le sentiment de déclassement de ces territoires et de leurs occupants, avec les conséquences électorales que l’on connaît. En focalisant les efforts sur la perpétuation d’un fonctionnement passé, il nuit aussi à l’efficacité de l’intervention publique. Quelle est la capacité de l’action publique à soutenir une offre résidentielle et commerciale, si celle-ci s’avère structurellement en décalage avec nos modes de vie contemporains et les pratiques individuelles ?

Et si on inversait la logique, en essayant de construire une définition positive des villes moyennes ? Et si on repartait de la « demande de villes moyennes » au lieu de soutenir à bout de bras une offre de plus en plus déconnectée des besoins de leurs occupants ? C’est ce qu’on tentera de faire dans le troisième volet de ce billet…

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