Villes moyennes (2/3) : les limites du « c’était mieux avant »

Les villes moyennes sont en crises plurielles : crise des chefs-lieux, crise des petits commerces et crise des centres-villes (voir le premier volet de cette série). A travers ces trois tendances, c’est la vocation même des cœurs de villes moyennes qui se trouve remise en cause.

Face à ce signal d’alarme, que peut faire l’action publique ? Une politique nationale des villes moyennes a-t-elle encore un sens, et à quelles conditions ? Le programme Action Cœur de ville va-t-il dans le bon sens ? Après le diagnostic, deuxième volet de notre série sur la réinvention des villes moyennes.

Action cœur de ville : un plan pragmatique

5 milliards d’euros sur cinq ans. Accusé de concentrer son action sur le soutien aux Métropoles, le gouvernement a voulu frapper fort… et montrer son attachement à toutes ces villes moyennes (plus ou moins) en déprise. Au-delà des chiffres, de quoi s’agit-il ?

Le plan Action cœur de ville se caractérise avant tout par son pragmatisme. Premièrement, il additionne une grande diversité de financement pour maximiser l’effet-levier (et la visibilité médiatique) du programme. Parmi les partenaires financiers, on y retrouve ainsi la Caisse des dépôts (sur la dimension économique et commerciale), l’ANAH, Action logement et l’ANRU (sur la dimension résidentielle et urbaine). Tout l’enjeu consiste à organiser la synergie entre ces différents intervenants. Pour ce faire, les administrations pourront aussi s’appuyer sur certaines mesures introduites dans la future loi ELAN, comme par exemple celle encourageant la mise en place de foncières commerciales.

Deuxièmement, le programme s’appuie sur le pilotage des actions par les premières concernées : les collectivités locales. Face à l’hétérogénéité des situations (en termes de difficultés socio-économiques mais aussi de stratégie d’action publique), le ministère a opté pour un accompagnement « à la carte », pour venir en appui des actions engagées par les villes et les intercommunalités.

Ciblant son intervention sur l’hypercentre des villes moyennes, le plan Cœur de ville évite le piège des découpages territoriaux et autres effets de frontière. Le guide « mode d’emploi » souligne ainsi la nécessité d’inscrire les actions de revitalisation des cœurs de ville dans une stratégie pensée à l’échelle de l’agglomération. Aux vues des interdépendances qui existent entre les villes-centres et leur couronne périurbaine, cette exigence est loin d’être un détail. L’avenir dira si le plan Action cœur de ville aura permis de reconfigurer les rapports centre-périphérie à l’échelle locale.

Tout y est ! Sauf…

Troisièmement, le cadrage national du programme identifie cinq axes auxquels les projets locaux doivent apporter des réponses : une offre attractive d’habitat en centre-ville, un développement économique et commercial équilibré, une accessibilité et des connexions développées, un patrmoine et des espaces publics mis en valeur et un accès renforcé aux équipements et espaces publics.

Tout y est ! Sauf l’argumentaire transversal sur la fonction de ces villes moyennes et la pertinence de cette catégorie. En la matière, on en reste à un discours convenu, hérité des contrats de villes moyennes mis en œuvre dans les années 1970 : « pôles essentiels au maillage du territoire », « fonctions de centralités qui irriguent les communes rurales environnantes », « un outil de redynamisation de nos territoires » qui « fait le lien entre le rural et les métropoles »… Autant d’éléments de langage dont on a vu la potentielle obsolescence dans le premier volet de ce billet.

Cette absence est d’autant plus dommageable, qu’elle correspond à ce qu’on pourrait attendre de l’aménagement du territoire. Si l’essentiel de la situation se joue dans les actions mises en place localement par les collectivités, l’intérêt d’une stratégie nationale consiste à porter une vision sur ces territoires, à passer d’une définition en creux à une affirmation consistante. Autrement dit, à énoncer la promesse portée par ces territoires, pour pouvoir apporter une réponse claire à la question : « A quoi servent les villes moyennes ? »

Un imaginaire des villes moyennes resté figé sur le mode retrospectif ?

En restant silencieux sur cette dimension, le programme mis en place renforce le risque d’enfermer les villes moyennes dans une vision nostalgique. Nous l’avions évoqué dans le premier volet : l’efficacité politique de cette catégorie s’explique par sa capacité évocatrice. Qu’il soit associé à l’enfance, aux vacances ou aux photos de Depardon, on a tous un imaginaire commun associé à la ville moyenne.

Or tout fonctionne comme si cet imaginaire était resté figé sur le mode rétrospectif du « c’était mieux avant ». La volonté de faire revivre (ou subsister) un passé (quasi)révolu apparaît en effet comme le point commun des politiques dédiées aux villes moyennes.

Au niveau national, le terme « revitalisation » illustre cette logique. Destiné à mettre en avant le volontarisme étatique pour soutenir ces territoires en déprise à grand coup de financements publics, il induit aussi implicitement que ce déclin serait à la fois uniforme et inexorable. En matière d’aménagement du territoire, l’Etat pompier est souvent piromane…

Ce discours s’inscrit dans la quête d’un idéal d’équilibre du territoire, marqué par la figure du « polycentrisme maillé » et d’une armature urbaine structurée en arborescence. Dans cette vision, les villes moyennes apparaissent comme l’échelon intermédiaire essentiel entre les grandes agglomérations et les petites villes. Et permettent au passage d’atténuer le discours sur la centralisation du territoire national et de battre en brèche l’hypothèse de la fracture territoriale entre les métropolitains et les ruraux.

Mais peut-on encore parler de polycentrisme quand c’est la notion même de centre qui est en crise ? Est-ce bien rendre service aux villes moyennes que d’entretenir l’idée qu’elles resteront pour toujours la capitale incontestée de leur bassin de vie, alors que les mobilités individuelles ne cessent de grignoter cette configuration ?

 

Ce discours nostalgique se retrouve parfois au niveau local. En témoigne l’accent mis sur la dimension patrimoniale dans les politiques dédiées aux cœurs de villes moyennes, à travers le couple préservation / valorisation. Comme si les villes moyennes ne pouvaient trouver leur salut que dans l’évocation d’un passé glorieux (ou présenté comme tel). Ce travers de la ville-musée touche d’ailleurs autant les villes les plus attractives (comme Saint-Malo ou Chartres…) que celles qui le sont moins (Laon, Carcassonne, Vichy…).

Certes, le patrimoine bati constitue un atout majeur pour les centres historiques des villes moyennes, par contraste avec l’expansion contemporaine des couronnes périurbaines. Mais il est aussi leur principale faiblesse, avec un parc de logements mal adapté aux besoins des ménages et un tissu commercial à l’accessibilité limitée.

L’entrée patrimoniale n’est pas problématique en soi. Mais le risque serait de croire que tous les problèmes des villes moyennes pourront être réglés par des politiques d’aménagement. Les actions soutenues par l’Etat dans les années 1980, avec les emblématiques rues piétonnes, n’ont pas suffit à résoudre la crise actuelle des villes moyennes.

 

On le voit : le discours nostalgique porté sur les villes moyennes risque bien d’accentuer le déclin qu’il est censé résoudre. Il renforce le sentiment de déclassement de ces territoires et de leurs occupants, avec les conséquences électorales que l’on connaît. En focalisant les efforts sur la perpétuation d’un fonctionnement passé, il nuit aussi à l’efficacité de l’intervention publique. Quelle est la capacité de l’action publique à soutenir une offre résidentielle et commerciale, si celle-ci s’avère structurellement en décalage avec nos modes de vie contemporains et les pratiques individuelles ?

Et si on inversait la logique, en essayant de construire une définition positive des villes moyennes ? Et si on repartait de la « demande de villes moyennes » au lieu de soutenir à bout de bras une offre de plus en plus déconnectée des besoins de leurs occupants ? C’est ce qu’on tentera de faire dans le troisième volet de ce billet…

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