Où en est la fabrique urbaine à Paris ?

A la demande de l’association AMO, on s’est prêté au jeu d’essayer de cerner les nouveaux contours de la fabrique urbaine à Paris. Au-delà du foisonnement d’expérimentations, quels sont les dénominateurs communs de cette expérimentation capitale ?  Dix-huit avant la fin du mandat, quel bilan d’étape se dessine à travers l’ensemble des chantiers lancés par Anne Hidalgo et son équipe ? Nous en publions ici quelques extraits, destinés à prolonger la réflexion. Le texte intégral se trouve en préface de l’ouvrage publié à l’occasion des journées nationales 2018 de l’association AMO : Paris, expérimentation capitale..

La dernière décennie a été marquée par de nombreux changements. Sous l’impulsion de la majorité municipale, la ville a multiplié les expérimentations. Tous les domaines semblent concernés par cet impératif d’innovation. L’accent sur l’expérimentation a de nombreuses vertus. Il vient rouvrir le champ des possibles, il suscite de nouveaux croisements entre des acteurs qui avançaient séparément jusque là, il facilite la mise à l’agenda de nouvelles problématiques, à commencer par l’indispensable transition écologique.

Mais ce foisonnement d’innovations et d’appels à projets rend aussi plus difficile d’appréhender la cohérence et l’orientation de la stratégie poursuivie. Quelles sont les spécificités de cette nouvelle fabrique urbaine ? Quels sont les éléments de continuité et d’inflexion à l’œuvre ces dix dernières années dans la capitale ? 
Alors que le rythme des innovations reprend de plus belle et que tous les regards se tournent vers la prospective, il n’est pas inutile d’esquisser un premier bilan de ces transformations. La tâche est ardue et sans doute en partie prématurée. Mais les contributions qui suivent démontrent l’intérêt de mettre les intentions techniques et politiques à l’épreuve de leur mise en œuvre. Que nous dit la ville telle qu’elle se fait ? Quelles sont les avancées accomplies, les explorations inédites et les écarts restant à combler entre les ambitions a chées et les réalisations produites ? En quoi tous ces changements viennent-ils bousculer le rôle de chacun des acteurs ? De ce point de vue, Paris constitue un cas d’école particulièrement éclairant.

À travers cet ouvrage, il s’agit de passer de la présentation des expérimentations parisiennes au pluriel à une analyse de « l’expérimentation capitale » au singulier. Cela suppose de prendre un peu de recul, dans le temps comme dans l’espace. D’une part, il est essentiel de replacer ces innovations dans le temps long de la fabrique urbaine à Paris. Quelles sont les ruptures et les filiations des pratiques contemporaines par rapport aux trois décennies précédentes ? D’autre part, interroger la fabrique urbaine à Paris invite à questionner les spécificités de la région capitale, par rapport aux autres métropoles françaises et internationales. Nous proposons de distinguer trois étapes pour caractériser les différents modèles d’expérimentation de la fabrique urbaine à la parisienne.

Les grands projets présidentiels des années 1980 : premier modèle d’expérimentation capitale ?

L’aménagement de la capitale est marqué par le poids de l’État. La ville a dû attendre 1977 pour avoir son maire, et le préfet de Paris conserve un rôle prédominant.
Les « grandes opérations d’architecture et d’urbanisme » conduites dans les années 1980 sous l’impulsion de François Mitterrand témoignent de ce poids de l’Etat dans l’urbanisme parisien. 
Un siècle après Haussmann, elles ont profondément marqué le tissu urbain de
Paris : l’opéra Bastille, Le Grand Louvre, Bercy, la BNF, la Villette…

Deux dimensions caractérisent ce premier modèle dans la fabrique urbaine parisienne. Cette action s’est focalisée sur un petit nombre de grands objets. Elle portait sur des équipements d’envergure nationale, voire internationale, emblématique de cette fonction de capitale. L’accent sur la dimension culturelle et l’appellation des projets révèlent cette soif de grandeur affirmée par l’État : la Très Grande Bibliothèque,
le Grand Louvre, sans parler de la Grande Arche de La Défense. Cela explique la place accordée à l’architecture, à travers l’organisation de concours internationaux 
et le choix d’objets iconiques, quitte à rompre avec les codes parisiens. L’implication personnelle du Président de la République et la mise en place d’une structure ad hoc a permis de conduire ses opérations en dehors du droit commun. Calendrier resserré et grande liberté dans la conception : les grandes opérations d’architecture cochent toutes les cases de l’expérimentation.

Dans les années 1980, l’expérimentation a donc pris la forme d’une addition de bâtiments emblématiques, réunis au sein d’un même programme destiné à souligner la grandeur de la capitale et de son rayonnement culturel et économique. En cela, elle est à l’image du contexte dans lequel elle prend place, où l’interventionnisme public se combine avec la montée en puissance des métropoles. Face à la hausse de la concurrence entre territoires, chaque ville cherche ses locomotives . D’où l’accent sur les grands équipements publics, à la différence des années 1960-1970 marquées par un aménagement du territoire centralisé pour répondre aux enjeux de croissance. On peut ainsi voir dans les grands travaux les prémisses de l’urbanisme d’attractivité, à l’image du musée Guggenheim de Bilbao. À chaque fois, cette logique consiste à cibler des bâtiments totémiques, oeuvres de starchitectes.  Certes, leur taille XXL en fait quasiment des projets urbains à part entière. Mais sans qu’ils aient toujours été pensé comme tels. Si ces objets sont aujourd’hui complètement intégrés dans notre géographie mentale de Paris, certains d’entre eux continuent à produire de puissants effets de frontière et leur rapport à l’espace public n’est pas toujours heureux.

Ce modèle paraît déjà lointain. L’évolution de la conjoncture économique et des budgets publics fait que de tels projets seraient difficiles à lancer aujourd’hui. En outre, la gouvernance s’est décentralisée. La lente émancipation de la Ville de Paris face à l’État ne se limite pas à la question des jeux d’acteurs. Elle a aussi des conséquences sur les finalités : la grandeur de la capitale laisse place à l’impératif de la qualité de vie et de la proximité. Mais la Ville de Paris doit encore s’accommoder de la persistance de cette logique étatique. L’implantation du ministère de la Défense à Balard comme celle du Tribunal de Grande Instance illustrent ces tensions. Les conflits d’échelles comme les conflits d’acteurs rendent difficile l’intégration de ces bâtiments XXL dans le tissu urbain parisien.

Les années 1990-2000 : chant du cygne des grandes ZAC parisiennes ?

L’entrée par les grandes opérations d’aménagement constitue le second modèle d’expérimentation depuis ces trente dernières années. ZAC Rive Gauche, ZAC des Batignolles, Paris Nord-Est… Trois projets emblématiques d’un urbanisme
à la parisienne, trois moteurs de la transformation urbaine de la capitale.

Ces opérations d’aménagement interviennent à la conjonction d’une opportunité et d’un besoin. D’un côté, elles découlent de la possibilité de faire muter de larges parcelles libérées dans la capitale. De l’autre, elles résultent d’un enjeu de densification de Paris intra-muros, pour tirer parti d’une attractivité renforcée et d’une demande croissante de logements, de bureaux et d’équipements publics.

Cette deuxième séquence change d’échelle et de problématique. Comment aménager de nouveaux quartiers ad hoc dans un environnement hyper-dense 
et aux contraintes multiples ? Au-delà du mot d’ordre « reconstruire la ville sur la ville », ces nouveaux quartiers ont été de véritables terrains d’expérimentations. Expérimentations sur la forme urbaine tout d’abord, pour combiner créativité et cohérence, de manière à doter ces nouveaux quartiers d’une vraie identité et les inscrire dans le reste de la capitale. Expérimentations sur le modèle économique ensuite, pour tenir un objectif ambitieux sur la part de logements sociaux et financer par la densification des infrastructures coûteuses et des équipements publics. Expérimentations sur la mise en œuvre enfin, pour agir sur le temps long pour tenter de susciter de la vie et de l’activité dès les premières phases du projet. L’université dans la ville à Rive Gauche ou le parc évolutif Martin Luther-King aux Batignolles en sont l’illustration.

Ce nouveau style d’expérimentation s’est accompagné d’une transformation du jeu d’acteurs. L’État y tient une place moins prégnante, compensée par la montée en puissance les aménageurs de la Ville, notamment la SEMAPA et Paris Batignolles Aménagement. Aux côtés des architectes, urbanistes et paysagistes se placent au centre du jeu. Autre indice d’une fabrique urbaine qui se pense à l’échelle du quartier, et pas uniquement du bâtiment. Les grandes ZAC sont un marqueur de la période Delanoë, même si elles trouvent leur filiation dans les années 1990 et qu’on les retrouve de l’île de Nantes à la Confluence à Lyon en passant par Euralille. Elles ont été, avec les voies de bus, Vélib’, Paris Plages ou les Nuits Blanches,
le symbole du renouveau de la capitale. Elles témoignent de la volonté municipale de mettre au centre une attention à la vie quotidienne des Parisiens.

Mais plusieurs éléments laissent entrevoir un épuisement de ce modèle. Les grandes emprises foncières se raréfient. La puissance financière de la collectivité se fragilise.
L’inertie de ces opérations et le poids des procédures interrogent, dans un contexte marqué par l’instabilité des cycles immobiliers et l’évolution rapide des besoins
et des modes de vie. Cette logique reste néanmoins prégnante, car les projets urbains concernés se déploient sur plusieurs décennies. On tente de renouveler
 ce modèle pour faire évoluer la méthode en imbriquant davantage le dessin urbain et la programmation, notamment à travers une démarche d’atelier. On travaille les connexions avec les communes limitrophes pour casser la frontière physique et symbolique du périphérique. On dépasse les seules questions d’aménagement pour intégrer les autres services urbains : énergie, déchets, mobilités. Les innovations sont nombreuses. Mais elles apparaissent davantage comme la queue de comète d’un terrain d’expérimentation ouvert dans les années 1990-2000. Et si elles masquaient l’émergence d’un troisième modèle ?

Et aujourd’hui, où en sommes nous ?

Budget participatif, piétonnisation des berges, appels à projets Réinventer Paris, Pariculteurs ou ParisFabrik, l’Arc de l’innovation, les projets sur les portes… Derrière cette liste à la Prévert, est-il possible de révéler un troisième modèle ?

Les contributions qui suivent permettent d’en dégager quelques dénominateurs communs. Le premier point commun porte sur la transformation des interactions entre acteurs publics et opérateurs privés, pris dans leur diversité. Du promoteur immobilier au collectif citoyen en passant par les opérateurs urbains ou les grands propriétaires fonciers, tous ces acteurs sont davantage sollicités par la Ville. Cette dernière accroît leurs marges de manœuvre autant qu’elle impose ses orientations. Les débats sur les vélos en libre-service avec l’arrivée du free-floating, sur le renouveau de l’autopartage après la crise d’Autolib’ ou sur les promesses du véhicules autonomes illustrent cette inflexion sur le champs de la mobilité. On la retrouve du côté de l’immobilier, à travers les appels à projet Réinventer Paris ou 
via le soutien à l’habitat participatif. Refusant de choisir un camp, la Ville multiplie 
ses interlocuteurs. Il est encore trop tôt pour analyser la réalité des projets que ces multiples partenariats pourront faire advenir. L’heure est encore aux effets d’annonce et aux négociations. Mais toutes ces expérimentations soulèvent un même défi : comment s’outiller pour garantir que les engagements pris seront bien respectés ? Et à l’inverse, comment éviter un épuisement des initiatives privées face au cadre de contrainte imposé par la ville ?

Une deuxième caractéristique commune de ce foisonnement d’initiatives concerne le décloisonnement sectoriel dans l’appréhension des sujets. C’est particulièrement visible avec la question des espaces publics. Elle se place au croisement entre design, usages, mobilité, vitalité commerciale, culture voire action sociale. Initiée par le projet de la Place de la République elle trouve aussi une application dans les voies sur berges. La générosité des espaces publics devient ainsi 
une nouvelle clé pour poser le débat de la grande hauteur à Paris. Si l’on monte dans les étages, c’est pour dégager de l’emprise au sol et renforcer l’animation du rez-de-voirie, affirment les partisans des tours dans la capitale.

La transition environnementale est un autre facteur d’hybridation des modes d’intervention de la ville. L’objectif de réduire la pollution agit pour limiter les
 risques d’expositions. L’empreinte carbone et l’économie circulaire invitent la ville 
à investir de nouveaux sujets, comme le zéro déchet ou les modes constructifs. 
Le souhait de décloisonnement se retrouve enfin dans la dimension programmatique. « Immeubles pluriels », « super-équipements », « tiers-lieux » : autant d’expressions qui incarnent la volonté de mieux mélanger habitat et bureaux, espaces tertiaires et lieux de production, équipements publics et équipements privés…

L’objectif de dépassement des logiques sectorielles est louable. Mais il n’est pas nouveau et a toujours buté sur les modes d’organisation de l’action publique, tant du côté technique que politique. La Ville de Paris parviendra-t-elle à dépasser une structuration en silo pour décliner ces objets transversaux dans toutes leurs dimensions.

Un troisième dénominateur commun, à notre sens le plus décisif, porte sur la primauté accordée à la programmation et aux usages. Le succès de l’urbanisme transitoire, porté notamment aux Grands Voisins, témoigne de ce changement. La multiplication des appels à contributions et la montée en puissance des budgets participatifs placent les usagers au centre de la fabrique urbaine. Ce déplacement résulte aussi d’un changement de terrain de jeu, avec une focalisation sur la ville constituée plutôt que sur les brown fields d’un paysage industriel aujourd’hui quasiment disparu au sein de Paris intra-muros. On quitte l’échelle du projet urbain pour revenir à celle du lieu ou d’une collection de lieux. Mais sur un mode très différent des grands projets mitterrandiens : on ne cherche plus à bâtir des monuments mais à susciter des tiers-lieux. Il en ressort une tentative de renouveler la notion même d’équipements pour tenter de répondre aux nouveaux modes de vie, tout en s’accommodant de ressources publiques plus limitées qu’auparavant.

Ces innovations interpellent surtout le politique et les citoyens sur les finalités
 de l’action de la Ville : quels sont les besoins prioritaires auxquels on juge nécessaire d’apporter des réponses ? En la matière, la capitale se retrouve confrontée à de multiples injonctions contradictoires. Elle doit se mettre à l’écoute des riverains 
tout en donnant une place aux autres usagers de son territoire (qu’ils y résident
 ou non). Elle met l’accent sur la proximité tout en portant à son paroxysme l’objectif d’attractivité internationale, comme en témoigne l’implication de Anne Hidalgo sur les Jeux Olympiques de 2024 ou les tentatives d’attirer les entreprises de la City dans un contexte post-Brexit.

La nouvelle séquence d’expérimentation capitale pose donc autant de questions qu’elle apporte de réponses. Pour accompagner ces tâtonnements et leur permettre de produire le meilleur, il est essentiel de prendre le temps de les expliciter et de les mettre en débat. A bon entendeur…

Les villes moyennes (1/3) : une crise de vocation !

Il faut sauver les villes moyennes ! Ce constat des élus locaux est en passe de devenir le nouveau mot d’ordre de l’exécutif en matière d’aménagement du territoire. Soucieux de ne pas apparaître comme le gouvernement des Métropoles, il vient d’annoncer un plan de cinq milliards pour revitaliser 222 villes moyennes, touchées en plein cœur.

L’occasion idéale pour aborder ce sujet qui nous est cher. Après l’avoir traité avec les étudiants de Sciences Po et Manon Loisel, Partie Prenante vous propose un billet de blog en trois volets :

  1. Les villes moyennes : une crise de vocation !
  2. Quelles politiques pour les villes moyennes ?
  3. Réinventer les villes moyennes, oui mais comment ?

Pour commencer, revenons sur le diagnostic. Les villes qu’on dit moyennes vont-elles si mal ? Quels sont les facteurs qui expliquent le déclin annoncé ? Bref, quel est le problème avec ces territoires trop souvent regardés avec condescendance ou misérabilisme ?

On a tous en nous quelque chose de villes moyennes

« La catégorie « villes moyennes » n’a plus de sens » affirmaient Daniel Béhar et Philippe Estèbe dans Libération en 2014, soulignant le processus de différenciation à l’œuvre pour les 200 villes françaises qui comptent de 20 000 à 100 000 habitants. Entre les villes progressivement intégrées aux systèmes métropolitains (Albi, Sète, Creil, Bourg-en-Bresse, etc.), les agglomérations qui revendiquent leur influence sur des départements ruraux (Aurillac, Quimper ou Cahors) et les territoires touchés de plein fouet par la désindustrialisation (de Forbach à Chateauroux, de Fécamp à Nevers), l’archétype de la ville moyenne serait une espère en voie de disparition… ou d’éclatement !

Certes, toutes les villes moyennes ne sont pas dans le même état. Mais le plan Mézard montre que la catégorie a gardé de son efficacité politique. Si aucune agglomération ne se revendique explicitement comme une « ville moyenne », ce label conserve une forte capacité évocatrice. Associé à l’enfance, aux vacances ou aux photos de Depardon, on a tous en nous un peu de villes moyennes …

Mais ce qui caractérise aujourd’hui les villes moyennes dans le débat public, c’est avant tout la crise qu’elle traverse. Ou plutôt les crises, car le discours sur le déclin de ces territoires désignent en réalité trois phénomènes distincts.

Une crise des « chefs-lieux »

Le première phénomène concerne la crise des « chefs-lieux ». Qu’elles soient préfecture, sous-préfecture ou chef-lieu de canton, les villes moyennes se sont longtemps pensées comme des capitales. Elles avaient pour ainsi dire le monopole de la centralité, sur un bassin de vie rural plus ou moins étendu. Elles constituaient une pièce maitresse de l’armature urbaine française et du maillage des services publics.

Entre l’hopital, le tribunal, le lycée, le théâtre, les services déconcentrés de l’Etat… les villes moyennes se sont longtemps distinguées par la forte présence des équipements et administrations publiques. Elles sont aujourd’hui les premières touchées par le processus de « rationalisation » des cartes administratives, judiciaires ou hospitalières.

Carte des « sous-préfectures en danger » @Challenges 2014

Au-delà de ce retrait de l’Etat, la crise des chef-lieu résulte d’une transformation de la place qu’occupent les villes moyennes dans nos systèmes territoriaux. Quand les mobilités individuelles explosent, la notion pyramidale « d’armature urbaine » perd de sa pertinence. La ville moyenne cesse d’être le point de passage obligé entre la campagne et la grande ville. Dans l’Ain comme dans le Tarn, les ruraux n’ont plus besoin de se rendre à la ville-préfecture pour accéder aux ressources métropolitaines de Lyon ou Toulouse, que ce soit pour faire ses études ou aller voir un match de football. Inversement, les parisiens n’ont plus besoin de faire étape par Nogent-le-Rotrou pour passer le week-end dans le Perche ou par Nevers pour aller dans le Sud le long de la RN7.

Une crise de l’offre commerciale

Le deuxième phénomène porte sur la crise de l’offre commerciale. Celle-ci résulte d’un décalage croissant entre deux tendances contradictoires : la stagnation de la consommation des ménages d’une part, la fuite en avant dans la production de nouvelles surfaces commerciales d’autre part. Cet effet de ciseaux entre l’offre et la demande se traduit par une hausse de la concurrence entre les enseignes et par une baisse du chiffre d’affaire par mètre carrés, comme le rappelait Pascal Madry lors d’une conférence organisée par la fondation Jean Jaurès.

Vu le taux de croissance des achats en ligne et le dynamisme des plateformes numériques comme Amazon, on peut faire l’hypothèse que cette crise n’en est qu’à ses prémisses. Elle ne se limite d’ailleurs pas aux centres des villes moyennes. Elle est aussi à l’œuvre sur les zones commerciales d’entrées de ville, dans les bourgs comme dans les métropoles.

Ce phénomène est souvent résumé à la hausse de la vacance commerciale. Mais il entraine aussi la diffusion des franchises, aux dépens du commerce indépendant et des artisans de qualité. Autant de symptômes qui mettent à mal la fonction traditionnelle des rues piétonnes de villes moyennes… et qui enclenche un cercle vicieux sur le désintérêt des consommateurs potentiels pour ces cœurs de ville.

Une crise des centres

Le troisième phénomène désigne la crise des centres-villes par rapport à la périphérie. Ce mouvement centrifuge caractérise les villes moyennes comme les plus petits bourgs. Alors que les métropoles se distinguent par un attrait renouvelé pour leurs centres, la plupart des villes font face à une désaffection croissante de leur cœur historique.

Pointé du doigt pour le tissu commercial, ce départ vers la périphérie est tout aussi marqué pour l’habitat. Pour les ménages, ce choix du périurbain est souvent le signe de l’ascension sociale : il est synonyme d’accès à la propriété, à une maison, à un jardin… « Ceux qui restent dans les centres sont les jeunes, les retraités et, de façon plus générale, les pauvres » constate le spécialiste du logement Jean-Claude Driant, dans Alternatives économiques.

Le mouvement centrifuge se transmet aussi aux activités économiques voire aux grands équipements. Nombreuses sont les agglomérations qui continuent d’aménager des zones d’activité en entrées de ville, qui y relocalisent la piscine, le cinéma… ou le siège de l’intercommunalité. Là encore, l’apparition de nouvelles polarités en périphérie bouscule la vocation des cœurs de villes. Que reste-t-il à la centralité historique, au-delà d’un patrimoine bâti en plus ou moins bon état ?

Les centres des villes moyennes, futures friches urbaines ?

Les cœurs de villes moyennes apparaissent comme l’espace de superposition de ces trois crises. Les mêmes facteurs se retrouvent partout, mais les effets produits varient selon les territoires. Dans les régions les plus attractives, les conséquences de ces crises sont masquées – ou compensées – par d’autres dynamiques. C’est dans les territoires en déclin, tant économique que résidentiel, que les symptômes sont les plus marqués.

Mais si la charge symbolique de ces symptômes est aussi forte, c’est qu’ils viennent percuter de plein fouet notre imaginaire « enchanté » des villes moyennes, résumé en leur cœur. Et si ces espaces considérés comme l’archétype de la ville à taille humaine, du vivre-ensemble et de la vitalité de nos territoires étaient en train de devenir de vastes friches urbaines ? Car c’est bien de cela dont il s’agit quand on parle de vacances : des friches laissées à l’abandon, éclatées en morceau, mais en plein cœur de nos villes !

Dans un sens, on pourrait dire que la situation des cœurs de villes moyennes est une crise paysagère, comme l’ont connue les métropoles trente ans plus tôt avec les friches industrielles. Mais elle est loin de se limiter à cela. La déprise des centres a un impact direct sur les condition de ceux qui y vivent. Pire, elle accroit le sentiment de déclassement de ceux qui n’ont d’autres choix que d’y rester.

Mais alors, quelles fonctions pour les villes moyennes ?

Répétons-le : ces trois crises ont chacune leurs causes et leur géographie. Mais elles ont un dénominateur commun : elles viennent, chacune à leur manière, remettre en cause la vocation traditionnelle des cœurs de villes moyennes.

A quoi sert un centre de ville-moyenne ? Quelles seraient les fonctions programmatiques qu’on devrait y trouver ? A quelle(s) demande(s) ces espaces peuvent-ils offrir une réponse ? Dans ce contexte en pleine mutation, il devient de plus en plus difficile de répondre à ces trois questions.

C’est pourtant l’enjeu majeur des villes moyennes pour les années à venir. Espérons que le plan « Action cœurs de villes » et l’intérêt collectif qu’il suscite puisse contribuer à faire avancer la réflexion. C’est ce que nous verrons dans les deux prochains volets de ce billet de blog…

 

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