Une COP des sols vivants pour faire atterrir la planification

Cette année, la session des Ateliers des Territoires porte sur la question « Mieux aménager avec les sols vivants ». A l’heure où l’Etat souhaite donner un coup d’accélérateur à la lutte contre l’artificialisation des sols avec l’objectif ZAN (zéro artificialisation nette), il s’agit d’interroger la place des sols dans la planification urbaine. Parmi les cinq territoires proposés par la DHUP, l’atelier tourangeau (porté par DDT Indre-et-Loire avec Tours Métropole et Touraine Est-Vallées) a choisi d’aborder le sujet sous l’angle de la gouvernance des sols. « Face aux enjeux de pressions foncières et d’artificialisation, comment fédérer Métropole et territoires périurbains pour une meilleure prise en compte de la ressource sol dans les politiques d’aménagement urbain ? ».

Ca faisait longtemps qu’on n’avait pas lu un cahier des charges aussi stimulant ! Et qui résonne à ce point avec nos réflexions du moment sur les nouveaux outils de négociation collective pour amplifier la transition écologique en local. C’est quand même pas si fréquent que l’Etat déconcentré allié à deux intercommunalités invitent à réfléchir à la constitution d’un Parlement des Sols.

Alors on a décidé d’y répondre avec nos complices urbanistes-paysagistes d’Atelier Georges, qui travaillent de longue date sur la prise en compte de la qualité des sols dans les projets d’aménagement urbain. Au final notre proposition n’a pas été retenue. Mais on avait envie de partager les réflexions qu’elle nous a inspiré. Car on en ressort convaincus de l’intérêt de l’approche « sols vivants » pour renouveler les codes de la planification urbaine. Et qu’on se dit que cette idée d’une COP des sols vivants pourrait très bien prendre place sur d’autres territoires.

Voici donc quelques extraits de notre réponse, écrite avec Mathieu Delorme et Marine Bissinger d’Atelier Gorges. Nous sommes preneurs de vos retours, critiques ou enthousiastes, pour continuer à creuser le sujet.

Extrait 1 : « les sols vivants pour décentrer l’objet de la planification »

Initier une réflexion sur les sols vivants, c’est placer la question du vivant au cœur d’une planification qui n’est ni urbaine, ni rurale. C’est considérer que la lutte contre l’artificialisation des sols est un moyen et non une fin. C’est prendre l’objectif du ZAN comme point de départ pour réussir à passer d’une approche comptable à une approche plus écosystémique, attentive à la diversité des sols, de leurs occupants et de leurs usages. En élargissant le sujet à d’autres enjeux (la biodiversité, la réversibilité, la résilience face aux risques…), cette approche dépasse le clivage centre/périphérie pour se focaliser sur la qualité des sols.

Mettre l’accent sur les sols vivants, c’est aussi envisager les sols comme un commun en partage, qui s’inscrit dans la durée. Sur chaque lieu, le sol est le résultat d’une succession d’événements naturels et anthropiques. Au niveau local, les acteurs héritent d’une configuration qui les dépassent, issue de choix antérieurs et/ou exogènes. L’enjeu n’est pas de pointer des coupables, mais de reconstruire du pouvoir d’agir avec les sols.

Partir du vivant, c’est enfin sortir d’une vision anthropocentrée des sols, focalisé sur la définition de la valeur d’échange. Tout l’enjeu consiste à élargir notre compréhension des sols, pour ne pas le réduire au foncier (organisé autour du triangle prix / droit d’usage / droit de propriété). La transition écologique oblige à se rendre plus attentif aux fonctions écosystémiques : filtre hydrolique, captation carbone, réserve de biodiversité, filtre pollution, qualités fertiles, ressource en matériaux…

Extrait 2 : « les sols vivants pour en finir avec la planification vue du ciel »

L’approche par les sols vivants conduit aussi à transformer les pratiques de la planification urbaine. Le plus souvent, les documents d’urbanisme sont définis « vu du ciel », sur la base d’un travail cartographique et statistique. Aborder le sujet « à hauteur de sols » invite au contraire à repartir du terrain, pour donner à voir la complexité des sols et la diversité des usages qu’ils accueillent (pour les humains, mais aussi pour la faune et la flore).

Il s’agit en outre de donner une épaisseur tangible aux sols au-delà du plan cadastral et d’accorder du poids à leurs fonctions écosystémiques. Ce qui nécessite de mettre l’accent sur l’importance des continuités, par delà les découpages administratifs, pour éviter les effets d’enclavement des espaces végétalisés. Avec les notions de trames (vertes, bleues, brunes), le SCoT est un outil indispensable qui doit s’imbriquer davantage avec l’élaboration des PLU.

Considérer les sols comme vivants, cela revient à anticiper les différents évènements (naturels ou anthropiques) qui peuvent survenir. Inondations, sécheresses, pollutions : les sols sont les premiers concernés par ces évènements, autant qu’ils constituent une ressource pour en réguler les effets. Dans un contexte d’accélération des dérèglements climatiques, ce constat amène à relier davantage la planification et la gestion des risques.

Extrait 3 : « à la rencontre des sols vivants, au plus près des acteurs de terrains »

Comment s’expriment les sols ? Qui est en capacité de les rendre audible ? Le Parlement de Loire – qui explore comment accueillir les intérêts de l’écosystème de la Loire à la table des négociations – a défriché la réflexion concernant de potentiels porte-paroles. Les sols ont leur expression propre : la couleur du sol enseigne sur la présence de matière organique (teinte brune), de fer (teintes rouges), de calcaire (teintes blanches). Une structure sableuse ou en agrégats exprime l’équilibre entre les composantes argile, sables, humus… Sa texture traduit la présence (ou l’absence) de microfaune qui aère le sol et révèle le travail des lombrics pour régénérer le complexe argilo-humique indispensable à la vie de plantes…

Toute cette expression des sols peut être perçue par celles et ceux qui côtoient les sols fréquemment, qui sont témoins de leurs évolutions dans le temps. Ces acteurs ont chacun leur lecture des sols, et leur vocabulaire. Pour prendre garde à ne pas imposer un discours experts parfois perçu comme hors-sol, il s’agira de se mettre à l’écoute de leurs formulations : « mes cailloux remontent », c’est le sol qui s’érode que racontent les agriculteurs, premiers témoins de l’expression des sols en parcelles agronomiques. Notre rôle consiste surtout à repérer une pluralité de témoins : les employés d’une zone d’activité (« la zone à coté de notre bâtiment présente de grandes flaques quand il pleut… »), les habitants d’une zone pavillonnaire (« l’été, la pelouse est cramée par le soleil »), des gestionnaires d’infrastructures (« on a du fermer la route car il y avait un risque d’affaissement »), des entreprises de terrassement…

Extrait 4 : « pour une COP des sols vivants »

La notion de Parlement des Sols exprimée dans le cahier des charges a particulièrement retenu notre attention. Elle souligne l’importance de se doter d’une scène commune pour dépasser la fragmentation des acteurs et surmonter la divergence des intérêts.

A la réflexion, l’analogie avec les COP nous semble plus fructueuse que la métaphore parlementaire. Il s’agit davantage d’organiser des coalitions et des négociations que de créer une nouvelle instance de délibération. L’expérience du Parlement de Loire montre la difficulté de désigner des représentants des sols et de définir leur mandat. Mieux vaut partir de la transformation concrète des sols, pour se focaliser sur la contribution de chaque acteur et les modalités de leur coopération.

Comme pour les COP mondiales, l’objectif-cible est déjà fixé : le ZAN est l’équivalent pour les sols vivants de ce que représente le +1,5°C pour le climat. Aussi réducteur soit-il, ce chiffre sert à la fois de point de départ et de point de repère. Ce qui reste à définir, c’est la feuille de route pour y parvenir et la contribution de chaque partie prenante.

Comme pour les COP mondiales, la gouvernance se structure autour de rendez-vous réguliers pour encourager chaque acteur à faire évoluer sa position. Il ne s’agit pas d’être d’accord sur tout, tout de suite, mais de faire bouger les lignes pour rendre possible des compromis. Au niveau local, on peut imaginer que les COP soient à géométrie variable en fonction de l’échelle abordée et des acteurs concernés.

Comme pour les COP mondiales, trois logiques doivent être poursuivies en parallèle pour réussir à gouverner les sols vivants :

> La prise de conscience des interdépendances, pour démontrer qu’au sein d’un même bassin de vie, nous sommes tous concernés et tous impactés par la bonne santé des sols.

> La construction de coalitions multi-acteurs, pour dépasser la fragmentation institutionnelles et souligner la convergence des intérêts.

> La négociation d’engagements réciproques, pour tenir compte de la marge de manœuvre dont dispose chaque acteur.

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Pour inaugurer le blog de Partie Prenante, je vous propose une série de billets sur les Réinventer. Réinventer Paris, Inventons la Métropole, Réinventer la Seine, Imagine Angers, Reinventing Cities… Les appels à projets innovants se multiplient à grande vitesse, sans pour autant qu’on ait le temps de bien comprendre les changements qu’ils induisent.

Quelles sont les transformations à l’oeuvre ? Comment ces nouveaux types d’appels à projet viennent-ils bousculer le partage des rôles ? Au moment où sont analysées les 164 candidatures sur les 56 sites d’Inventons la Métropole du Grand Paris, tentons une première analyse de ce qui est en train de se jouer.

Ces différents billets de blog sont à prendre comme un work in progress. Ils visent surtout à partager des pistes de questionnement pour susciter la discussion, dans le prolongement de la tribune publiée avec Manon Loisel dans le Journal du Grand Paris. Ils résultent aussi d’une réflexion impliquée, puisque j’ai été partie prenante de trois groupements candidats à Inventons la Métropole du Grand Paris. Il s’agit sans doute d’une vision (trop) partielle, qui demandera à être complétée par d’autres regards. A bon entendeur…

Commençons d’abord par essayer de définir de quoi l’on parle. Pour résumer, on pourrait décrire les caractéristiques des Réinventer de trois façons.

Les Réinventer, un concours d’architecture XXL ?

Une première possibilité serait de présenter les Réinventer comme un concours d’architecture. On y retrouve en effet tous les ingrédients : des terrains à batir et des starchitectes, des équipes concurrentes qui candidatent devant un jury composé par la collectivité, et toujours la même rengaine lancée aux concepteurs : “lachez-vous !”

Un concours XXL, organisé simultanément sur plusieurs dizaines de site. A côté des 56 sites d’Inventons la Métropole ou des 23 parcelles de Réinventer Paris, les Grands Travaux présidentiels de Mitterrand jouaient petit bras ! L’exposition des équipes lauréates au Pavillon de l’Arsenal révèle l’intérêt de cette formule, comme un moyen de saisir l’esprit du temps et de faire avancer la création architecturale et urbaine.

Mais à cette recette habituelle, les Réinventer ajoutent deux ingrédients nouveaux et potentiellement prometteurs. Les groupements candidats ne se limitent pas à des équipes de concepteurs, elles intègrent aussi des utilisateurs et des investisseurs.

D’une part, les Réinventer élargissent le périmètre du concours du contenant au contenu. La compétition intègre aussi les propositions programmatiques des candidats et leur capacité à s’associer avec les opérateurs qui en assureront le portage. Y apparaissent alors des acteurs nouveaux : gestionnaires d’espaces de coworking ou d’auberge de jeunesse, restaurateurs ou commerçants, agriculteurs urbains, etc.

D’autre part, les Réinventer dissocient l’appel à projet de la maitrise d’ouvrage. Si les sites proposés correspondent à du foncier public, les opérations n’ont pas vocation à être portées par les collectivités. Au-delà de l’architecture, il est donc aussi question de modèles économiques et de montage financier, l’existence du groupement étant conditionnée à la présence d’acteurs immobiliers suffisamment solides pour acheter le terrain et porter l’opération à son terme.

Les Réinventer, une vente groupée de foncier public ?

Car, rappelons-le, le foncier est au coeur du dispositif. Un vendeur (public), un acquéreur (privé) et un prix de charges foncières : “les Réinventer désignent avant tout une cession foncière”, comme me le rappelait sceptique un ami aménageur. Tant de bruit pour ça ?

Deux éléments spécifient les Réinventer par rapport aux cessions foncières classiques, comme il en existe tant dans des métropoles en perpétuelle mutation. Premièrement, ces appels à projets cherchent à modifier les termes de la négociation. Tout le principe consiste à affirmer que les charges foncières ne sont plus l’unique critère de cette mise aux enchères de terrains publics, en ajoutant une autre variable à l’équation : l’innovation.

L’innovation sous toutes ses formes” constitue le dénominateur commun de tous ces appels à projet (sans que celle-ci soit toujours bien définie : doit-elle porter sur la forme architecturale, les éléments programmatiques, les modalités de gestion ?). L’intérêt des Réinventer repose d’ailleurs sur la flexibilité du dispositif. Contrairement aux nombreuses contraintes règlementaires qui pèsent sur les achats d’une collectivité, la vente de terrain public reste assez peu encadrée. Ce qui laisse la collectivité relativement libre de fixer les termes de l’échange avec les équipes candidates.

La deuxième spécificités des Réinventer consiste à intégrer un grand nombre de cessions foncières dans un appel à projet unique. Comme toute vente groupée, cela permet à la fois de mutualiser les frais communs (accompagnement technique et juridique, analyse des offres, communication…) et de maximiser la visibilité de l’opération. La capacité de Réinventer Paris à battre en brèche l’image tenace de “Paris ville musée” témoigne de ce succès. Les promoteurs de ces appels à projet vont jusqu’à affirmer que cette vente groupée permet de renforcer l’attrait de sites considérés jusqu’ici comme non-attractif (je reviendrai sur cette question dans un prochain billet).

Les Réinventer, un nouveau mode de financement pour l’action publique ?

Il existe une troisième façon d’appréhender les Réinventer, en quittant le monde de l’aménagement pour élargir la focale à l’action publique locale et son financement. Plus rarement évoquée, cette hypothèse vient tirer les conséquences de la définition précédente : si le montant de charges foncières n’est plus l’unique critère de sélection des candidats, c’est donc que la collectivité est prête à accepter un prix moins élevé en échange des innovations proposées.

Pour la première édition de Réinventer Paris, ce manque à gagner financier serait de l’ordre de 400 millions comme l’indiquent Les Echos : la vente des 23 sites a certes rapporté 600 millions d’euros… mais “le total des offres les mieux disantes se chiffrait à un milliards d’euros”. Le but n’est pas ici de s’interroger sur la pertinence de ce montant, mais bien plutôt de souligner à quoi il correspond. 400 millions d’euros, c’est l’investissement que la Ville de Paris est prête à consentir pour que les équipes lauréates “contribuent à la réalisation des objectifs de la municipalité parisienne” (règlement de Réinventer Paris), ce qui reste relativement peu rapporté au budget la ville.

Et si les Réinventer étaient à l’aménagement ce que les crédits d’impôts sont à la fiscalité ? Une autre façon pour les collectivités de financer la mise en oeuvre de leurs priorités, sans avoir à toucher ni à leur budget de fonctionnement, ni à leur budget d’investissement (mais à leur patrimoine foncier). On comprend mieux alors le caractère séduisant de ce dispositif pour des collectivités confrontées à des restrictions budgétaires croissantes mais qui disposent encore de nombreuses emprises foncières.