Métropoles et participation : mariage ou divorce ?

Métropoles et participation 2

A la demande de l’Institut de la Concertation (qui sont aussi mes voisins de bureau à Superpublic), je suis intervenu la semaine dernière dans leur groupe d’échanges de pratiques sur Métropoles et participation. Voici le texte de mon intervention, pensé comme une invitation au débat…

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ?

Je ne suis pas un spécialiste de la participation. Comme consultant-chercheur en stratégies territoriales, mon métier consiste surtout à accompagner les collectivités dans l’élaboration de leur projet de territoire. C’est dans ce cadre que je suis régulièrement confronté à la question participative…

Et pour dire vrai, je reste interrogatif sur le foisonnement des dispositifs participatifs au sein des projets métropolitains. L’idée n’est évidemment pas de contester l’importance d’associer les citoyens à l’action métropolitaine (d’autant plus nécessaire en l’absence d’élections intercommunales au suffrage universel direct), mais de mettre en garde contre l’impératif participatif. En voulant introduire de la participation partout et tout le temps, on finit par se focaliser uniquement sur la question du « comment ? » au risque d’en oublier celle du « pourquoi ? ». C’est aussi ce que montrent des chercheurs comme l’excellent Guillaume Gourgues avec la notion d’offre de participation.

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ? A l’heure où les projets métropolitains se multiplient, la question mérite d’être posée. Pour lancer la discussion, je me contenterai de formuler un risque, un constat, et deux propositions. Avec la conviction que la participation n’est pas un but en soi, mais un moyen de renforcer la place des citoyens dans l’action métropolitaine !

Un risque : le décalage entre vécus des usagers et représentations des citoyens

Lorsque l’on s’interroge sur notre rapport au territoire, on s’aperçoit qu’il existe un décalage (croissant ?) entre nos représentations en tant que citoyen et notre vécu en tant usager. Même si nous sommes de plus en plus mobiles, le mythe du village communal persiste. L’échelle de la commune est souvent vue comme l’espace démocratique par référence, comme en témoigne l’attachement à la figure du maire.

De nombreux facteurs expliquent ce décalage (voir par exemple l’analyse qu’en fait Martin Vanier dans la revue Esprit). Il résulte surtout de notre difficulté à penser notre citoyenneté autrement qu’en tant qu’habitant. « On vote là où l’on dort » nous dit Jean Viard, en parlant de démocratie du sommeil… Difficile de concevoir notre citoyenneté en adoptant le point de vue du salarié, du passant ou de l’utilisateur de tel ou tel équipement. Mais pourquoi serais-je moins citoyen à mon lieu de travail, au cinéma ou dans le métro qu’à mon domicile ?

Face à ce décalage, la participation peut parfois produire des effets contre-productifs. Lorsque son objet reste trop vague ou abstrait (ce qui peut être le cas dans le cas de l’élaboration des projets de territoire), elle contribue à dissocier les représentations de l’expérience vécue. Le risque est alors de renforcer l’opposition entre les communes, perçues comme l’unique lieu de la proximité et du collectif, versus les métropoles ou les intercommunalités, vues comme un monstre technocratique insaisissable pour le citoyen. Alors que tout l’enjeu des projets métropolitains consiste au contraire à dépasser ce clivage pour fabriquer les complémentarités entre ces deux institutions.

Un constat : derrière les métropoles, la métropolisation

Ce travers apparaît lorsque les discussions se focalisent sur les questions institutionnelles… En oubliant que les Métropoles (au sens d’institutions) ne sont que la conséquence, tardive et limitée, d’un phénomène plus large : la métropolisation.

La métropolisation est à l’échelle territoriale ce que la mondialisation est à l’échelle internationale. Elle correspond à l’évolution de nos modes de vie marquée par l’explosion des mobilités de toutes sortes.

En conséquence, notre vécu du territoire devient beaucoup plus éclaté. Les personnes dont le quotidien se déroule au sein d’une même commune ou d’un même quartier sont de moins en moins nombreuses. On passe notre temps à traverser les frontières communales… pour aller travailler, pour aller faire ses courses, pour sortir avec des amis, pour prendre le train ou l’avion.

Ce qui ne veut pas dire que tout devient mobile tout le temps. L’idée d’ancrage territorial garde sa pertinence, mais il devient multiple. Je suis attaché au quartier où j’habite, mais aussi aux abords de mon travail où je déjeune tous les midis, au quartier de centre-ville où je me promène le week-end, etc.

Ce changement des modes de vie constitue un défi pour la participation citoyenne. En effet, celle-ci a longtemps été pensée dans son lien à la proximité, comme l’illustre les conseils de quartier.

Comment concevoir une participation qui intègre cette multiplicité des échelles et des attachements territoriaux ? Comment imaginer des dispositifs participatifs centrés sur les liens, et plus uniquement sur les lieux ? Autrement dit, comment faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté adaptée à la métropolisation, pour prendre en compte la pluralité de nos vies et de nos géographies ?

Proposition n°1 : utiliser les projets de territoire comme espace réflexif pour prendre conscience que nous sommes déjà métropolitains

Après quatre ans de thèse sur l’usage de la prospective par les collectivités, j’en suis arrivé à la conclusion que les projets de territoire n’ont pas pour but de définir une stratégie à long terme (pour une démonstration scientifique, la thèse de 500 pages est en ligne ici. Sinon il en existe une synthèse de quatre pages). Ils servent plutôt à organiser un espace de réflexivité pour redéfinir l’institution qui le porte et lui permettre de mieux prendre en compte les transformations de la société dans laquelle elle prend place.

Traditionnellement, ce travail réflexif est surtout destiné aux élus et à leur administration. On mobilise des experts et des acteurs socio-économiques pour leur expliquer comment fonctionne leur territoire et comment il se transforme. Le recours à la participation pourrait permettre d’élargir ces réflexions aux citoyens, qui sont tout de même les premiers concernés !

Dans cette optique, les projets métropolitains constituent l’occasion idéale pour mettre en lumière que nous sommes déjà métropolitains (par nos modes de vie et nos pratiques quotidiennes)… Ce qui suppose d’inverser le regard que portent les Métropoles sur leurs citoyens. Le risque serait en effet de croire que les institutions ont un temps d’avance que les citoyens devraient rattraper, à grand renfort de réunions publiques. Au contraire, c’est l’action publique qui a un temps de retard par rapport aux pratiques de ses citoyens, que la création des Métropoles cherche à atténuer.

Les projets de territoire doivent donc surtout chercher à diminuer le décalage entre le vécu des usagers et les représentations des citoyens évoqués ci-dessus. C’est par cette prise de conscience qu’ils parviendront à susciter un sentiment d’appartenance territorial commun et une meilleure appropriation des politiques métropolitaines.

Proposition n°2 : utiliser la participation pour ramener la question des finalités sur des politiques a priori considérées comme techniques

Si la participation occupe une place croissante dans les démarches de projets de territoire, c’est qu’elle est vue comme un levier indispensable pour rendre visible la Métropole pour ses habitants. La concertation des citoyens agit alors comme un moyen pour réparer l’absence d’élections intercommunales.

Mais ce lien de cause à effet n’a rien d’une évidence. L’élaboration d’une stratégie transversale et prospective contribue-t-elle réellement à rendre l’institution métropolitaine plus compréhensible ? Apporte-t-elle vraiment aux citoyens une meilleure vision de ce que fait une Métropole au quotidien ?

Pour relever ces défis, il apparaît plus judicieux de centrer la participation citoyenne vers des thématiques plus précises ou des politiques tangibles que sur la construction d’un discours stratégique mais abstrait. (La discussion au sein du groupe d’échanges de pratiques a d’ailleurs confirmé ce postulat : la participation métropolitaine est d’autant plus efficace qu’elle porte sur des objets précis, en repartant des questions que les gens se posent !).

Il est alors intéressant d’en revenir aux compétences originelles des intercommunalités : la gestion des grands réseaux techniques (les transports urbains, l’énergie, l’eau, les déchets…). Ces objets sont métropolitains par excellence (car il y est question de flux), tout en ayant des impacts directs sur le quotidien des usagers/citoyens de la ville. L’intégration de la participation citoyenne permettrait d’interroger la dimension politique de ces questions, souvent traitées comme des sujets techniques. Les débats nantais sur la transition énergétique illustrent l’intérêt d’une telle approche.

Mais quelle place donner aux citoyens et à quels moments les faire intervenir ? A mon sens, c’est sur la question des finalités que la participation citoyenne trouve tout son sens. Elle pourrait alors intervenir en amont de la négociation des contrats de délégation, pour contribuer à l’élaboration des cahiers des charges. Par exemple sur la mobilité : quelle place veut-on donner aux pratiques collectives de la voiture et sous quelles formes ? Faut-il plutôt investir sur les mobilités douces ou sur les services d’information ? Quelle place donner à la lutte contre la pollution ? Quels modes de tarification choisir ? Autant de questions métropolitaines sur lesquelles les citoyens auraient leur mot à dire !

Une citoyenneté métropolitaine qui reste à inventer !

Les échanges avec le collectif Métropop et les praticiens de la participation sont venus alimenter le débat à partir de situations concrètes et des obstacles auxquels ils se confrontent. Ils ont surtout souligner la nécessité de faire émerger une citoyenneté métropolitaine, adaptée à cette nouvelle donne territoriale.

Cela démontre que la participation métropolitaine ne peut pas être la réplication de la participation locale à une autre échelle. Ce sont de nouvelles formes de participation qui doivent être expérimentées : qui portent sur les liens et les flux pour en reconquérir la maitrise, qui acceptent d’aborder des sujets techniques pour en affirmer le caractère politique, qui ne limitent pas les citoyens à leur point de vue d’habitant… Une participation qui fasse écho à l’expérience métropolitaine qui constitue notre quotidien, avant même le passage en Métropole.

Nous aurons l’occasion de prolonger ces échanges, lors du colloque « Les Métropoles à l’écoute des territoires » organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. Affaire à suivre…