Métropoles et participation : quels apports de la prospective ?

Comment articuler Métropoles, prospective et participation ? Telle était la question posée par l’équipe de Nantes Métropole au colloque « les Métropoles à l’écoute des territoires », organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. J’y intervenais en regard transversal aux six initiatives présentées. Autant de questions que de réponses, dans le prolongement de mon billet précédent sur les enjeux de la participation à l’échelle métropolitaine.

Quand la prospective s’émancipe de la planification

Les échanges de la matinée étaient révélateurs des mutations contemporaines de la prospective, à partir de deux initiatives : le travail sur les schémas d’aménagement ouverts mené par la 27e Région (cf. leur très bonne vidéo de synthèse) et les Ateliers des possibles pilotés par le Grand Nancy en 2015-2016. En s’émancipant de la planification, la prospective transforme sa fonction.
Les projets de territoire traditionnels laissent la place à un travail d’enquête. Du côté des schémas d’aménagement régionaux, les propositions de la 27e Région combine des explorations sur le terrain pour recueillir des « capsules du futur » et leur mise en débat à travers des « forums de controverses ». Une posture qu’on retrouve dans les ateliers citoyens mis en place au Grand Nancy. « Nous cherchons à interroger les transitions à l’œuvre pour reposer la question des finalités » raconte Bruno Cohen.

Dans cette optique, faut-il continuer à parler de « vision » ? Il s’agit de moins en moins de construire un projet, que d’impulser une réflexion collective en quête de futurs. Dans un monde pluriel où la collectivité ne devient qu’un acteur parmi d’autres, il devient en effet illusoire de vouloir porter une vision unique et figée. Mieux vaut mettre l’accent sur la multiplicité des témoignages et des questionnements. Ce revirement des pratiques prospectives résulte aussi du foisonnement des exercices stratégiques. Si avoir une vision peut aider à nous orienter, avoir des visions risque de produire l’effet inverse !
Ces deux initiatives révèlent aussi la place croissante donnée à la créativité pour se mettre en quête de futurs. Partisan d’une démocratie contributive, les ateliers des possibles visent à passer du « citoyen-acteur » au « citoyen-auteur » d’un futur qui reste en grande partie à écrire. Les Eclaireurs invitent quant à eux à la multiplication des reporters du futur, allant explorer sur les territoires les traces d’un demain déjà-là.
Louise Guillot de la 27e Région parle aussi d’ambassadeur du futur pour faciliter la prise en compte de ces brides d’avenir dans les documents de planification. Une métaphore bien trouvé pour qualifier le rôle que pourraient jouer les conseils de développement métropolitain, à l’interface entre une collectivité nouvelle et des sociétés en pleine transformation !

Quelles contributions des élus à la prospective participative ?

Mais une question émerge de ces deux initiatives : quelle place pour les élus ? Comment faire pour que le dialogue direct avec les citoyens introduit par ces nouvelles pratiques prospectives ne conduise à une marginalisation des élus ? Au-delà de la question du portage politique de ces démarches, de quelles façon les élus peuvent-ils contribuer à cette activité politique par excellence de projection dans l’avenir ? Au sein des Métropoles, cela interroge aussi la place accordée aux élus communaux.
Les échanges ont montré que cette difficulté témoigne d’un questionnement plus général sur le rôle de l’élu dans l’action publique. Vue des services et des codev, la fonction d’élus tend de plus en plus à se réduire à la posture du décideur, dont on attend des arbitrages. Or la prospective ne peut se réduire à un arbitrage entre différents scénarios. On ne choisit pas un futur sur catalogue, on le construit par tâtonnements successifs…
Ce qui suppose d’imaginer de nouvelles postures d’élus, compatibles avec ces démarches sans nier pour autant leur fonction représentative : élu-auteur ? ambassadeur du futur ? Et si, une fois n’est pas coutume, c’était aux élus de produire de la matière pour alimenter la réflexion des services et des citoyens ?

Quand la prospective renoue avec la mise en œuvre

Après la prospective territoriale, la séquence de l’après-midi portait sur la prospective des politiques publiques, à partir de quatre objets: le Grand débat sur la transition énergétique à Nantes, la contribution du Codev lyonnais au Schéma directeur des énergies, l’expérimentation Tester Demain à Bordeaux et le concept des Remix à Lyon.
La mise en regard de ces quatre présentations montre qu’on assiste à un changement de nature des stratégies territoriales. La prospective stratégique a longtemps pris la forme de démarches ponctuelles, suscitant une mobilisation politique et citoyenne aussi intense qu’éphémère. Directement rattachées à la direction générale, elles peinaient à avoir prise sur les politiques publiques effectivement mises en œuvre.
Chacune à leur façon, ces quatre initiatives participent au contraire à dépasser cette dissociation entre stratégie et conduite opérationnelle de l’action publique. Elles se caractérisent par leur capacité à combiner la délibération avec l’expérimentation, « le débat d’idées et le débat du faire » pour reprendre les mots de Fabrice Roussel, VP à la participation de Nantes Métropole. En complément des réunions participatives menées dans chaque commune, le Grand débat sur la transition énergétique s’est par exemple décliné par la mise en place de communautés de pratiques (sur le zéro déchets par exemple) et sur le financement d’initiatives citoyennes en crowdfunding.

Cette volonté d’organiser le passage à l’acte se traduit aussi par le recours au prototypage, comme à Bordeaux ou à Lyon avec l’organisation des Remix. A partir d’une question ciblée, il s’agit « d’envahir un lieu en mixant des publics pour tester des prototypes à échelle 1 » comme le raconte Caroline Richemont du Grand Lyon avec l’exemple de la Gare Saint-Paul. A chaque fois, il s’agit de repartir du point de vue usagers tout en gardant l’effort de projection.
Cette nouvelle forme de prospective contributive fait directement écho aux apports du design, que j’avais évoqué dans un billet sur le blog de la 27e Région : pour se projeter dans le futur, la loupe est parfois plus utile que la longue vue.

Comment préserver le débat sur les finalités ?

L’autre apport de ces initiatives consiste à souligner la dimension politique de sujets a priori considérés comme techniques. Pour des Métropoles souvent vues comme des technostructures cantonnées à la gestion des grands réseaux techniques (transports, énergie, déchets), ce changement s’apparente à une révolution… à deux conditions :
1/ Sortir du mythe d’un décideur public unique, pour intégrer l’ensemble des parties prenantes de l’enjeu abordé. L’exemple de la transition énergétique montre le rôle décisif que joue les opérateurs de services urbains. Comment faire pour que ces grands débats soient aussi le moyen de ramener ces acteurs dans le jeu démocratique local ? En quoi la prospective participative ouvre-t-elle de nouvelles formes de dialogue entre citoyens,  élus et opérateurs ?
> Réintroduire la question des finalités, en encourageant les citoyens à prendre parti sur les évolutions à l’œuvre. A trop mettre l’accent sur une approche centrée solutions, le risque serait en effet de faire disparaître la question du « pourquoi ? ». Comment faire pour combiner logique contributive et controverses sur les conséquences de ces transitions ? En quoi les prototypes peuvent-ils être utilisé pour ouvrir le débat sur la définition collective du souhaitable ?

Métropoles et participation : mariage ou divorce ?

A la demande de l’Institut de la Concertation (qui sont aussi mes voisins de bureau à Superpublic), je suis intervenu la semaine dernière dans leur groupe d’échanges de pratiques sur Métropoles et participation. Voici le texte de mon intervention, pensé comme une invitation au débat…

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ?

Je ne suis pas un spécialiste de la participation. Comme consultant-chercheur en stratégies territoriales, mon métier consiste surtout à accompagner les collectivités dans l’élaboration de leur projet de territoire. C’est dans ce cadre que je suis régulièrement confronté à la question participative…

Et pour dire vrai, je reste interrogatif sur le foisonnement des dispositifs participatifs au sein des projets métropolitains. L’idée n’est évidemment pas de contester l’importance d’associer les citoyens à l’action métropolitaine (d’autant plus nécessaire en l’absence d’élections intercommunales au suffrage universel direct), mais de mettre en garde contre l’impératif participatif. En voulant introduire de la participation partout et tout le temps, on finit par se focaliser uniquement sur la question du « comment ? » au risque d’en oublier celle du « pourquoi ? ». C’est aussi ce que montrent des chercheurs comme l’excellent Guillaume Gourgues avec la notion d’offre de participation.

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ? A l’heure où les projets métropolitains se multiplient, la question mérite d’être posée. Pour lancer la discussion, je me contenterai de formuler un risque, un constat, et deux propositions. Avec la conviction que la participation n’est pas un but en soi, mais un moyen de renforcer la place des citoyens dans l’action métropolitaine !

Un risque : le décalage entre vécus des usagers et représentations des citoyens

Lorsque l’on s’interroge sur notre rapport au territoire, on s’aperçoit qu’il existe un décalage (croissant ?) entre nos représentations en tant que citoyen et notre vécu en tant usager. Même si nous sommes de plus en plus mobiles, le mythe du village communal persiste. L’échelle de la commune est souvent vue comme l’espace démocratique par référence, comme en témoigne l’attachement à la figure du maire.

De nombreux facteurs expliquent ce décalage (voir par exemple l’analyse qu’en fait Martin Vanier dans la revue Esprit). Il résulte surtout de notre difficulté à penser notre citoyenneté autrement qu’en tant qu’habitant. « On vote là où l’on dort » nous dit Jean Viard, en parlant de démocratie du sommeil… Difficile de concevoir notre citoyenneté en adoptant le point de vue du salarié, du passant ou de l’utilisateur de tel ou tel équipement. Mais pourquoi serais-je moins citoyen à mon lieu de travail, au cinéma ou dans le métro qu’à mon domicile ?

Face à ce décalage, la participation peut parfois produire des effets contre-productifs. Lorsque son objet reste trop vague ou abstrait (ce qui peut être le cas dans le cas de l’élaboration des projets de territoire), elle contribue à dissocier les représentations de l’expérience vécue. Le risque est alors de renforcer l’opposition entre les communes, perçues comme l’unique lieu de la proximité et du collectif, versus les métropoles ou les intercommunalités, vues comme un monstre technocratique insaisissable pour le citoyen. Alors que tout l’enjeu des projets métropolitains consiste au contraire à dépasser ce clivage pour fabriquer les complémentarités entre ces deux institutions.

Un constat : derrière les métropoles, la métropolisation

Ce travers apparaît lorsque les discussions se focalisent sur les questions institutionnelles… En oubliant que les Métropoles (au sens d’institutions) ne sont que la conséquence, tardive et limitée, d’un phénomène plus large : la métropolisation.

La métropolisation est à l’échelle territoriale ce que la mondialisation est à l’échelle internationale. Elle correspond à l’évolution de nos modes de vie marquée par l’explosion des mobilités de toutes sortes.

En conséquence, notre vécu du territoire devient beaucoup plus éclaté. Les personnes dont le quotidien se déroule au sein d’une même commune ou d’un même quartier sont de moins en moins nombreuses. On passe notre temps à traverser les frontières communales… pour aller travailler, pour aller faire ses courses, pour sortir avec des amis, pour prendre le train ou l’avion.

Ce qui ne veut pas dire que tout devient mobile tout le temps. L’idée d’ancrage territorial garde sa pertinence, mais il devient multiple. Je suis attaché au quartier où j’habite, mais aussi aux abords de mon travail où je déjeune tous les midis, au quartier de centre-ville où je me promène le week-end, etc.

Ce changement des modes de vie constitue un défi pour la participation citoyenne. En effet, celle-ci a longtemps été pensée dans son lien à la proximité, comme l’illustre les conseils de quartier.

Comment concevoir une participation qui intègre cette multiplicité des échelles et des attachements territoriaux ? Comment imaginer des dispositifs participatifs centrés sur les liens, et plus uniquement sur les lieux ? Autrement dit, comment faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté adaptée à la métropolisation, pour prendre en compte la pluralité de nos vies et de nos géographies ?

Proposition n°1 : utiliser les projets de territoire comme espace réflexif pour prendre conscience que nous sommes déjà métropolitains

Après quatre ans de thèse sur l’usage de la prospective par les collectivités, j’en suis arrivé à la conclusion que les projets de territoire n’ont pas pour but de définir une stratégie à long terme (pour une démonstration scientifique, la thèse de 500 pages est en ligne ici. Sinon il en existe une synthèse de quatre pages). Ils servent plutôt à organiser un espace de réflexivité pour redéfinir l’institution qui le porte et lui permettre de mieux prendre en compte les transformations de la société dans laquelle elle prend place.

Traditionnellement, ce travail réflexif est surtout destiné aux élus et à leur administration. On mobilise des experts et des acteurs socio-économiques pour leur expliquer comment fonctionne leur territoire et comment il se transforme. Le recours à la participation pourrait permettre d’élargir ces réflexions aux citoyens, qui sont tout de même les premiers concernés !

Dans cette optique, les projets métropolitains constituent l’occasion idéale pour mettre en lumière que nous sommes déjà métropolitains (par nos modes de vie et nos pratiques quotidiennes)… Ce qui suppose d’inverser le regard que portent les Métropoles sur leurs citoyens. Le risque serait en effet de croire que les institutions ont un temps d’avance que les citoyens devraient rattraper, à grand renfort de réunions publiques. Au contraire, c’est l’action publique qui a un temps de retard par rapport aux pratiques de ses citoyens, que la création des Métropoles cherche à atténuer.

Les projets de territoire doivent donc surtout chercher à diminuer le décalage entre le vécu des usagers et les représentations des citoyens évoqués ci-dessus. C’est par cette prise de conscience qu’ils parviendront à susciter un sentiment d’appartenance territorial commun et une meilleure appropriation des politiques métropolitaines.

Proposition n°2 : utiliser la participation pour ramener la question des finalités sur des politiques a priori considérées comme techniques

Si la participation occupe une place croissante dans les démarches de projets de territoire, c’est qu’elle est vue comme un levier indispensable pour rendre visible la Métropole pour ses habitants. La concertation des citoyens agit alors comme un moyen pour réparer l’absence d’élections intercommunales.

Mais ce lien de cause à effet n’a rien d’une évidence. L’élaboration d’une stratégie transversale et prospective contribue-t-elle réellement à rendre l’institution métropolitaine plus compréhensible ? Apporte-t-elle vraiment aux citoyens une meilleure vision de ce que fait une Métropole au quotidien ?

Pour relever ces défis, il apparaît plus judicieux de centrer la participation citoyenne vers des thématiques plus précises ou des politiques tangibles que sur la construction d’un discours stratégique mais abstrait. (La discussion au sein du groupe d’échanges de pratiques a d’ailleurs confirmé ce postulat : la participation métropolitaine est d’autant plus efficace qu’elle porte sur des objets précis, en repartant des questions que les gens se posent !).

Il est alors intéressant d’en revenir aux compétences originelles des intercommunalités : la gestion des grands réseaux techniques (les transports urbains, l’énergie, l’eau, les déchets…). Ces objets sont métropolitains par excellence (car il y est question de flux), tout en ayant des impacts directs sur le quotidien des usagers/citoyens de la ville. L’intégration de la participation citoyenne permettrait d’interroger la dimension politique de ces questions, souvent traitées comme des sujets techniques. Les débats nantais sur la transition énergétique illustrent l’intérêt d’une telle approche.

Mais quelle place donner aux citoyens et à quels moments les faire intervenir ? A mon sens, c’est sur la question des finalités que la participation citoyenne trouve tout son sens. Elle pourrait alors intervenir en amont de la négociation des contrats de délégation, pour contribuer à l’élaboration des cahiers des charges. Par exemple sur la mobilité : quelle place veut-on donner aux pratiques collectives de la voiture et sous quelles formes ? Faut-il plutôt investir sur les mobilités douces ou sur les services d’information ? Quelle place donner à la lutte contre la pollution ? Quels modes de tarification choisir ? Autant de questions métropolitaines sur lesquelles les citoyens auraient leur mot à dire !

Une citoyenneté métropolitaine qui reste à inventer !

Les échanges avec le collectif Métropop et les praticiens de la participation sont venus alimenter le débat à partir de situations concrètes et des obstacles auxquels ils se confrontent. Ils ont surtout souligner la nécessité de faire émerger une citoyenneté métropolitaine, adaptée à cette nouvelle donne territoriale.

Cela démontre que la participation métropolitaine ne peut pas être la réplication de la participation locale à une autre échelle. Ce sont de nouvelles formes de participation qui doivent être expérimentées : qui portent sur les liens et les flux pour en reconquérir la maitrise, qui acceptent d’aborder des sujets techniques pour en affirmer le caractère politique, qui ne limitent pas les citoyens à leur point de vue d’habitant… Une participation qui fasse écho à l’expérience métropolitaine qui constitue notre quotidien, avant même le passage en Métropole.

Nous aurons l’occasion de prolonger ces échanges, lors du colloque « Les Métropoles à l’écoute des territoires » organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. Affaire à suivre…