Coeur de ville : passer de l’aménagement aux services

« Place à l’action ! ». C’est le titre du numéro de la revue de l’ADCF consacré au programme Action Coeur de Ville de janvier 2019. On y défend la nécessité de replacer la question des services à la population au coeur de la revitalisation des centres-villes.

Si le discours sur le déclin des villes moyennes est aussi fort (en dépit d’une réalité très contrastée entre les villes, de Forbach à La Rochelle, en passant par Rodez, Vannes ou Vierzon), c’est qu’il est directement perceptible à l’œil nu. Pas besoin de statistiques ni de discours experts, il suffit de se promener dans les cœurs de villes moyennes pour prendre la mesure de la crise qu’elles traversent : magasins laissés vide avec un panneau « A Vendre » affiché en vitrine, immeubles anciens peu entretenus voire laissés à l’abandon, rues piétonnes clairsemées face à la concurrence des centres commerciaux de périphérie…

Cette visibilité a grandement contribué à la mise à l’agenda de ce problème (bien réel) de la déprise des centres de villes moyennes et à sa prise en compte par l’action publique, à travers la mise en place du programme Action Cœurs de ville. Mais il ne faudrait pas que cet effet de loupe vienne troubler le diagnostic, en concentrant les efforts sur les symptômes sans agir sur les causes.

En effet, la revitalisation des cœurs de villes moyennes ne peut se réduire à une question d’aménagement urbain. La rénovation de l’habitat ancien ne pourra produire des effets durables sans être accompagnée d’une amélioration de la situation des personnes qui l’occupe. La requalification des espaces publics ne suffira pas à réanimer le centre-ville, sans une réflexion sur la mobilité à une échelle plus large. Le soutien à l’offre commerciale en centre-ville risque de peser bien peu face au déficit de régulation des zones commerciales de périphérie et le développement du e-commerce.

L’action sur le bâti est nécessaire, mais elle doit s’inscrire dans une stratégie plus large : tel est le défi du programme Action Cœur de Ville, au niveau national comme au niveau local. La revitalisation des centres de villes moyennes pose avant tout un enjeu de services, et ce de trois manières.

Un enjeu de services à la personne tout d’abord, face à la précarisation des populations qui résident dans les centres de ces villes en déprise et à la diffusion d’un sentiment d’abandon. Et si on mettait l’accent sur le soin apporté à la population déjà présente et sur la qualité de leur accompagnement, au lieu de lutter (en vain) contre la déprise commerciale et de multiplier les campagnes de marketing territorial ? Concrètement, cela pourrait par exemple consister à soutenir les commerces indépendants pour en faire les premiers acteurs du service à la personne. L’évolution du rôle des pharmaciens comme praticien de la santé de proximité pourrait être élargie aux autres commerces : les librairies comme service d’accès à la culture ? les boucheries, restaurants ou primeurs comme point d’entrée pour aider chaque individu à reprendre la maitrise de son alimentation ? Les magasins de jouets ou de vêtements comme espace d’accompagnement à la parentalité ? Face à la croissance de l’achat en ligne, les commerces doivent se réinventer comme opérateur de service. Charge à la collectivité d’orienter ces évolutions dans un sens utile au fonctionnement des cœurs de ville et à leurs occupants.

Un enjeu de services urbains ensuite, pour continuer à tenir la « promesse d’urbanité » qu’apportent les centres-villes par contraste aux périphéries et en accompagner la transition écologique. Et si l’économie circulaire, la performance énergétique, l’animation des espaces publics et la mobilité partagée constituaient des facteurs de regain plus puissants que le commerce pour réactiver la vocation de ces centralités « à taille humaine » ? Sans tomber dans les chimères d’une smart city technologique, il s’agit de tisser de nouvelles alliances avec les opérateurs de services urbains (traditionnels et nouveaux entrants), pour élargir le spectre des services proposés et repartir des besoins effectifs des usagers. C’est aussi en développant l’autopartage, les ressourceries ou les foncières solidaires que Cœur de Ville pourra contribuer à la revitalisation des centres.

Un enjeu de services collectifs enfin, pour faire face à la fermeture ou la relocalisation des équipements publics constitutifs de la fonction des villes moyennes (l’hôpital, le tribunal, la CAF, le musée, le lycée de centre-ville…). L’urbanisme transitoire et l’engouement pour les tiers-lieux révèlent la possibilité de faire émerger d’autres formes d’équipements collectifs, dont la programmation évolue au gré des contributions et des envies de leurs usagers. Des lieux qui ne sont ni privés, ni publics, mais ouverts sur la population et ancrés dans leur quartier, comme la Cartonnerie à Saint-Etienne ou le Tri Postal à Avignon.

Ce passage de l’aménagement aux services suppose d’élargir les acteurs impliqués dans la conception et la mise en œuvre de la stratégie Cœur de Ville. La collectivité change alors de posture : de maitre d’ouvrage unique d’un projet urbain, elle devient le chef d’orchestre et la caisse de résonance d’une multitude d’initiatives déjà en germes sur son territoire. Si la crise des centre-ville est visible à l’œil nu, leur redynamisation nécessite de tendre l’oreille !

Projets de territoire : les 100 jours où tout se joue

Par Grégoire Alix-Tabeling et Yoan Ollivier, designers (Vraiment Vraiment) et Nicolas Rio (Partie Prenante)

« #innovation #design : de l’audace pour nos territoires ! ». Le titre des prochaines rencontres de la FNAU affirme l’intérêt d’impliquer les designers dans la transformation de l’action publique et la mise en mouvement des territoires. Appliqué aux agences d’urbanisme, il invite surtout à explorer les potentiels du design pour repenser la planification comme avait pu le faire la 27e Région sur les SRADDET.

Comment expliquer le paradoxe entre le foisonnement de documents stratégiques et le constat d’impuissance de la planification qui se répand ? Et si l’approche « user-friendly » pouvait permettre de dépasser le fossé entre stratégie et mise en œuvre, en s’intéressant aux usages futurs de ces documents plutôt qu’à leur seul processus d’élaboration ? Comment utiliser le design pour réinventer l’objet « projet de territoire », dans sa forme comme dans son contenu ?

Dans le prolongement du billet « Design et planification : une rencontre prometteuse », nous avons tenté l’exercice. Voici le résultat de nos heures de cogitation conjointe entre une agence de design des politiques publiques (Vraiment Vraiment) et une agence de stratégies territoriales (Partie Prenante) pour imaginer les « 100 jours » d’un projet de territoire. En attendant de pouvoir passer du rêve à la réalité !

A-t-on encore besoin de stratégies territoriales ?

Quand on analyse la place des projets de territoire dans l’action des collectivités, on est frappé par un décalage de temporalités. D’un côté, on nous annonce une vision et des orientations pour les dix ou trente prochaines années. De l’autre, la durée de vie effective de ces documents stratégiques excède rarement un an (quand ils ne sont pas morts-nés, c’est-à-dire obsolète au moment même de leur adoption). Dans quelle collectivité le projet de territoire est-il parvenu à devenir une référence pour orienter les choix et les actions menées plusieurs années après son élaboration ?

Plusieurs facteurs expliquent ce paradoxe. Souvent dénuées de portée règlementaire, ces démarches stratégiques sont très dépendantes du poids des acteurs politiques et techniques qui les portent. Il suffit que le DGA change de poste pour que le document tombe dans l’oubli. Que l’élu référent se fasse marginaliser, et cette toute la stratégie collectivement élaborée qui se retrouve mise à l’index.

D’autre part, ces démarches se caractérisent par l’absence de portée opérationnelle. Quoi qu’en dise leurs rédacteurs, ces visions à long terme n’ont pas vocation à être « mises en œuvre ». Elles visent plutôt à donner du sens à une trajectoire et à orienter l’action d’autres acteurs. A condition qu’ils s’en saisissent ! Or ces réflexions restent souvent cantonnées dans les cellules « stratégies et prospectives » des collectivités, laissant les acteurs opérationnels répéter leurs routines professionnelles ou bricoler tant bien que mal des solutions inégales à des problèmes inédits.

C’est pour toutes ces raisons que les designers, de prime abord, se méfient des stratégies territoriales et des grandes démarches prospectives participatives. Si nous sommes les premiers à encourager les acteurs publics à créer des visions d’avenir, nous les exhortons tout autant à s’éviter les grandes invocations abstraites (« un territoire solidaire et compétitif », « une ambition volontariste », « un territoire fort de ses valeurs », etc.). Nous préférons parler de situations concrètes, d’organisation de la vie : nous nous plaisons à créer des visions prospectives incarnées et partagées

Cela étant dit, l’élaboration de projets de territoire et les discussions qu’elle suscite garde selon nous toute son utilité, voire sa nécessité. Elle remplit trois fonctions :

> Anticiper les mutations à l’œuvre, pour permettre à l’action publique de mieux comprendre la société dans laquelle elle prend place. Elle agit comme un miroir, qui permet à la fois de prendre du recul et de trouver le bon geste.

> Mobiliser les forces vives du territoire, pour organiser l’action collective et en multiplier l’effet d’entrainement sur le terrain. Elle agit comme une caisse de résonance, pour rendre audible le foisonnement de projets et en synchroniser les rythmes.

> Prioriser les actions et les investissements, pour délibérer collectivement sur les arbitrages à effectuer et les options à retenir. Elle agit comme une loupe pour mettre en lumière les actions à mener et en souligner l’ambition stratégique.

La planification stratégique constitue ainsi un impératif démocratique et cognitif pour construire l’action publique sur les territoires. Mais ses vertus potentielles ne prennent forme que si elle parvient à être en prise avec l’action opérationnelle et le court terme. C’est là que l’apport des designers prend toute sa pertinence !

Penser les 100 jours du projet de territoire

Qu’est-ce qu’un projet de territoire est-il en mesure d’enclencher dans les 100 jours qui suivent son adoption ? Voilà la question décisive que chaque collectivité devrait se poser avant d’entamer toute démarche stratégique.

Imaginée lors du projet métropolitain de Metz-Métropole, la métaphore des « 100 jours » est intéressante. Elle invite à prendre acte de l’obsolescence programmée de toute vision à long terme (« votre projet de territoire s’autodétruira dans quelques mois… tic, tac, tic, tac… ») tout en refusant ce sentiment d’impuissance (« les stratégies sont mortelles. Raison de plus pour en cueillir les fruits avant qu’ils ne pourrissent ! »). Si les projets de territoire abandonnent leur prétention à orienter les choix politiques et techniques sur plusieurs décennies, c’est pour mieux endosser leur fonction d’impulsion de l’action collective.

Penser les 100 jours du projet de territoire consiste à se mettre en quête des premiers rouages à actionner, en comptant sur le phénomène de réaction en chaîne pour démultiplier son effet d’entrainement.

Cela suppose de déplacer les efforts de l‘amont (la construction du document) vers l’aval (les conditions de sa mise en œuvre). Cela paraît évident, mais c’est un vrai changement de pratique. Que ce soit pour un SCOT, un projet métropolitain ou une démarche prospective, toutes les ressources sont concentrées sur le processus d’élaboration de la stratégie, à travers l’organisation d’ateliers participatifs et de groupes d’experts. Puis une fois le texte écrit, chacun retourne à ses occupations et les équipes en charge de sa mise en œuvre sont réduites à peau de chagrin.

Pour tenter de dépasser ce travers, nous sommes repartis des trois fonctions clés des projets de territoire avec à chaque fois le même objectif : Comment designer les 100 jours du projet du territoire pour faire de cet objet un outil au service de l’action collective ? Comment penser les usages de ces documents pour en réinventer le format ? En un mot, comment rendre à nouveau la planification utile ?

Anticiper : faire résonner les visions prospectives dans l’organigramme de la collectivité

La première fonction des projets de territoire consiste à révéler et à anticiper les transformations du territoire. Qu’on l’appelle diagnostic, prospective ou état des lieux, il s’agit d’apporter une meilleure compréhension des mutations à l’œuvre. La planification contribue alors à pointer les enjeux prioritaires pour la collectivité et à élargir son champ de vision. Car si tout le monde est conscient que notre société se transforme et que notre monde se trouve dans une phase de transition, il est bien difficile d’y voir clair. Rendre intelligible pour rendre saisissable : tel est le but premier de tout projet de territoire.

Ce travail d’analyse peut être plus ou moins approfondi. Mais il bute toujours sur la même difficulté : le lien avec l’opérationnel ! Comment s’assurer que les enjeux identifiés soient pris en compte dans les politiques mises en place ? Comment faire pour que les décideurs s’emparent de l’ouverture du champ des possibles produite par la prospective ? Bref, comment la connaissance (du territoire et de ses occupants) peut-elle influencer l’action (publique) ?

Le problème repose sur un décalage dans le partage des rôles. Dans les grandes métropoles comme dans les petites intercos, les acteurs qui produisent cette expertise sont rarement les mêmes que ceux qui sont en mesure d’en tirer les conséquences dans l’action. Le risque est alors d’en rester à des grandes tendances macro, trop abstraites pour qu’elles soient vraiment appropriées par les élus et/ou l’administration.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est organiser la rencontre entre ces deux types d’acteurs. Pour cela, on pourrait repartir de l’organigramme de la collectivité. Au lieu de lister les grandes tendances à l’œuvre sur le territoire, contentons nous d’identifier pour chaque direction un ou deux points de vigilance prospectif. On pourrait d’ailleurs faire le même exercice avec les élus sur chaque délégation.

Par exemple, au lieu de ressortir le couplet habituel sur le « vieillissement de la population », on pourrait interroger les conditions de la mobilité des personnes âgées avec la direction « déplacements » ou la façon d’éviter la raréfaction des aidants bénévoles avec la direction de l’action sociale. Il ne s’agit pas de nier la dimension transversale des enjeux prospectifs, mais de souligner qu’ils raisonnent différemment selon les secteurs concernés, et que leur maintien à un niveau transverse empêche leur prise en main concrète.

Cette méthode invite à renouveler le cadre de mise en discussion du diagnostic prospectif. Finis les comités de direction assommés par une avalanche de statistiques. Mieux vaut des rendez-vous restreints intégrant les agents impliqués dans l’opérationnel pour présenter les points saillants, les opportunités et les point de vigilance, et s’interroger sur leurs conséquences. En quoi ce signal prospectif interpelle-t-il la politique publique concernée ? Quelles implications faut-il en tirer ? quelles réorganisations cela suppose (dans les objectifs, dans les modes de faire ou dans le management) ? Des outils de travail commun, qui permettent de trouver le bon équilibre entre réalisme (vs « stratosphérisme) et dé-technicisation (vs stricte « dépendance au chemin »).

Mobiliser : ce projet dont vous êtes le héros… à condition de trouver vos partenaires !

La seconde fonction des projets de territoire vise à organiser l’action collective. « Stratégie partagée », « co-production », « projet commun »… le lexique de la planification territoriale souligne l’importance de la mobilisation des « forces vives » du territoire. L’élaboration du projet constitue un temps d’échange privilégié entre la collectivité et ses partenaires. En témoignent la multiplication des ateliers participatifs et des dispositifs de concertation plus ou moins sincères et utiles. Le succès de ces démarches est d’ailleurs souvent évalué à l’aune du nombre de participants impliqués.

Mais cette mobilisation risque souvent d’être sans lendemain. Une fois le projet adopté, le soufflé retombe et chacun retourne à ses occupations. D’autant que les participants ne voient pas forcément les effets de leur implication dans la réflexion. La sur-sollicitation des forces vives et l’impuissance de la planification stratégique dans le passage à l’acte accroissent les frustrations… et deviennent un facteur de démobilisation !

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est créer les conditions pour réussir à mettre en relation les bonnes personnes. L’objectif n’est plus d’associer le plus grand nombre à des grand-messes incantatoires, mais d’organiser l’appariement entre des acteurs complémentaires et de multiplier les connexions entre la collectivité et ses partenaires potentiels.

Pour enclencher l’action collective et faciliter le passage à l’acte, il faut repartir des besoins. Sur quels porteurs de projets la collectivité aurait-elle besoin de s’appuyer pour concevoir et/ou mettre en œuvre sa stratégie ? A l’inverse, quelles sont les attentes des forces vives du territoire vis-à-vis de la collectivité ? Avec qui ont-ils besoin d’être en contact ?

Cette logique souligne l’importance de la fonction d’entremetteur, pour susciter des échanges fructueux et des croisements improbables. Ce qui nécessite aussi d’être physionomiste (quel acteur pourrait correspondre à tel besoin exprimé par telle ou telle direction ?) et traducteur, pour rendre possible le dialogue entre des acteurs qui ne parlent pas toujours le même langage.

Et si la mise en œuvre du projet de territoire prenait la forme d’un speed-dating territorial ? Sur chaque orientation / chantier identifié dans le projet, on réunit dans une même salle une multitude d’acteurs qui gagneraient à échanger entre eux. Avec un même objectif : provoquer un maximum de rencontres en un minimum de temps. Il en sortira bien quelque chose…

Cette logique transforme doublement le positionnement de la concertation. D’une part, elle place les forces vives au premier plan de la mise en œuvre du projet, et pas uniquement à l’élaboration du diagnostic. Au lieu d’être assis sur une chaise pour réagir aux analyses de la collectivité, ils deviennent les premiers contributeurs au projet en se mettant en quête de partenaires !

D’autre part, elle invite à élargir le profil des acteurs associés dans ce genre de démarche, en se mettant en quête de porteurs de projet plus en prise avec l’opérationnel, plus proche du « faire » et du « terrain ». Les Conseils de développement et autres corps intermédiaires ne sont pas à exclure pour autant. Mais ils agissent justement comme des « intermédiaires » pour repérer ces contributeurs potentiels, qui poursuivent leurs projets sans forcément solliciter la collectivité ou les élus.

Prioriser : enclencher le premier rouage pour dépasser l’inertie de l’action publique

La troisième fonction d’un projet de territoire porte sur la vision à long terme… et sa déclinaison en acte. La construction d’une stratégie vise à mettre de l’ordre dans une action publique souvent foisonnante. Elle aide à faire le tri et à prioriser face à la multiplication des projets et des revendications.

La discussion collective permet de renforcer le poids de ces arbitrages. Elle est censée faciliter le portage politique des orientations retenues. Elle est aussi mobilisée dans les négociations de la collectivité avec d’autres partenaires institutionnels (Etat, Région, UE…) ou pour étayer les candidatures aux appels à projets et autres appels à manifestation d’intérêt.

Mais cette fonction d’orientation bute sur la durée de vie des projets de territoire. Comment tenir le cap dans la durée quand le document est déjà considéré comme obsolète quelques mois après son adoption ? Comment infléchir l’agenda de la collectivité quand on reste sur du discours, sans pouvoir jouer ni sur les ressources financières, ni sur les ressources humaines ?

Ce décalage explique la difficulté de la planification stratégique à avoir prise sur l’action de la collectivité. Il renforce la frustration des services et l’agacement des élus quant à l’utilité de ce genre d’exercice. Pour éviter que la désillusion ne soit trop forte, sans doute faut-il mieux doser l’ambition de ces documents et assumer leur durée de vie limitée.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est définir un agenda à très court terme, pour impulser le premier pas au lieu d’attendre (en vain) que toutes les conditions soient réunies pour lancer un nouveau programme.

Pour cela, on pourrait imaginer la mise en place d’une task force dédiée, positionnée comme une fonction ressource au service de l’administration et des élus (et non comme un commando déconnectée de l’organigramme). Cette équipe-ressource serait à la fois unique – pour concentrer les efforts – et à géométrie variable – pour mobiliser les bonnes compétences en fonction des problématiques abordées.

Cette cellule agit comme un starter, en se focalisant sur un chantier tous les six mois. Cette durée est trop courte pour porter une politique publique en tant que telle. Mais elle est largement suffisante pour enclencher le premier rouage de l’engrenage, lever les obstacles de court terme et rendre le mouvement irréversible. Son objectif consiste aussi (et surtout) à fabriquer les outils pour passer des orientations stratégiques à la mise en œuvre opérationnel sur chaque chantier. Libre ensuite aux directions concernées de s’en emparer !

Ces trois pistes démontrent que la planification stratégique n’est pas opposée au passage à l’acte… A condition de sortir des grandes ambitions incantatoires pour penser dès la phase d’élaboration l’effet d’entrainement qu’elle peut susciter sur le territoire. Un saut dans l’inconnu… qui mériterait d’être tenté !

 

Ce texte a été écrit pour susciter le débat et l’expérimentation. Retrouvons-nous pour en parler, à la FNAU ou ailleurs :

Gregoire Alix-Tabeling, gregoire@vraimentvraiment.com

Nicolas Rio, nicolasrio@partieprenante.com

Quatre pistes pour redonner du souffle aux coeurs des villes moyennes (3/3)

Comment transformer la vision portée sur les villes moyennes et leurs centres, pour éviter de tomber dans le piège du discours nostalgique que nous évoquions dans notre précédent billet ? Cela suppose sans doute d’inverser la logique des politiques ciblées sur les villes moyennes. A l’heure où s’ouvre le congrès annuel de Villes de France à Cognac, troisième et dernier volet de notre série sur les villes moyennes.

Le programme Actions Coeur de ville comme les plans qui l’ont précédé sont surtout focalisés sur l’offre : rénover le parc de logement pour lutter contre la dégradation du bâti, requalifier les rez de chaussée pour limiter la vacance commerciale, construire des bureaux pour attirer des emplois, etc. Le problème, c’est que cette offre bâtie s’avère en décalage croissant avec les modes de vie contemporains et la fonction des villes moyennes.

Il serait sans doute plus porteur de repartir de la « demande de villes moyennes ». Quels sont les besoins de celles et ceux qui y vivent ? Quelles sont les attentes de celles et ceux qui pourraient y venir ? Quelles sont les fonctions qui spécifient ces villes intermédiaires, par contraste aux Métropoles et aux ruralités ?

La question est vaste, et mériterait une investigation plus poussée. Contentons-nous pour l’instant de lancer quelques pistes,  en espérant que le programme Action Cœur de ville permette de les approfondir et de les étayer par des expériences mises en œuvre localement.

Réinventer la ville « à taille humaine »

Commençons par un paradoxe : le discours sur le déclin des villes moyennes se répend alors que la quête d’une ville « à taille humaine » n’a jamais été aussi forte. Cette aspiration se construit par opposition aux métropoles. La croissance de ces dernières s’accompagne en effet d’une dégradation de leur qualité de vie (pollution, saturation des réseaux de transports et des équipements du quotidien…). Elle se traduit surtout par une intensification de la concurrence, sur le marché de l’emploi comme sur l’accès au logement.

Entre les métropoles et les villes moyennes, il n’y a pas qu’un changement de taille. C’est aussi une différence de mode de vie, voire d’état d’esprit. De plus en plus interdépendantes au niveau économique (cf. les travaux de Davezies et Talandier sur les systèmes productivo-résidentiels), ces deux catégories de villes sont aussi de plus en plus contrastées au niveau des aspirations de leurs habitants.

Au « work hard, play hard » affiché par les Métropoles, les villes moyennes semblent affirmer une autre vision : « work soft, live well ». Cet accent sur la qualité de vie se retrouve notamment dans le rapport au temps. Mettez un métropolitain et un habitant de ville moyenne autour d’une table, et vous obtiendrez immanquablement la même question : « Comment faites-vous pour supporter ce rythme infernal ? Pourquoi vouloir aller toujours plus vite, dans les couloirs du métro comme dans le plan de carrière ? ».

Les villes moyennes comme territoire du care : l’enjeu des services à la personne

Cette vocation des villes moyennes à la qualité de vie résulte aussi d’une autre vision des priorités, où la logique du care (le soin apporté à soi et aux autres) prime sur l’impératif de productivité. Le diagnostic produit par le CGET montre par exemple que les villes moyennes sont les premières concernées par le vieillissement de la population.

Pour l’action publique, cela signifie que l’objet « cœur de villes moyennes » est au moins autant un enjeu de services à la personne qu’une question d’aménagement urbain. Au-delà de la lutte pour le maintien des grands équipements, comment mieux accompagner les habitants de ces centre villes ? Que peuvent faire les collectivités pour soutenir les aidants, qu’ils soient professionnels ou bénévoles ? Et si on faisait des services à la personne un facteur clé pour attirer de nouveaux ménages dans les centres ?

Concrètement, cette logique d’accompagnement pourrait se décliner de multiples façons :

> Favoriser l’accueil des professionnels du service à la personne (infirmiers, aides à domicile, assistantes maternelles) pour (re)faire des cœurs de ville une centralité de services. Logements à prix modérés, mise en relation avec les usagers, mutualisation des lieux et des fonctions supports, soutien à la structuration d’un réseau des aidants… A côté des mesures nationales, les villes disposent de nombreux leviers pour agir en la matière.

> Mettre l’accent sur la mise en lien entre les acteurs, pour accompagner l’émancipation des individus par le collectif. Cela peut passer par l’organisation de forums combinant acteurs locaux et nationaux  ou par le développement du mentorat (dans le développement économique avec les business angel comme dans la formation avec un accompagnement de qualité pour l’orientation vers l’emploi et l’enseignement supérieur).

> Soutenir les commerces indépendants pour en faire les premiers acteurs du service à la personne. Les discussions sur le rôle des pharmaciens comme praticien de la santé de proximité pourraient être élargies aux autres commerces : les librairies comme service d’accès à la culture ? les boucheries, restaurants ou primeurs comme service qui aide chaque individu à reprendre la maitrise de son alimentation ? Les magasins de jouets ou de vêtements comme espace d’accompagnement à la parentalité ? Face à la croissance de l’achat en ligne, les commerces doivent se réinventer. Charge à la collectivité d’orienter ces évolutions dans un sens utile au fonctionnement des cœurs de ville et à leurs occupants.

Les pistes sont nombreuses, et souvent déjà en germes ici ou là. Toutes se caractérisent par un effort d’accompagnement et d’attention aux personnes.

Les villes moyennes comme levier d’urbanisté : l’enjeu des services urbains

L’aspiration d’une « ville à taille humaine » ne se réduit pas à son opposition aux métropoles. Elle témoigne aussi d’une recherche d’urbanité, par contraste avec les territoires périurbains. Dans le discours actuel, cette spécificité des centres est souvent réduite à la question commerciale. Mais à l’heure des achats en ligne et de la consommation collaborative, les commerces sont-ils encore le plus important levier d’urbanité ?

C’est sans doute du côté des services urbains qu’il faut regarder pour donner une nouvelle consistance à cette notion d’urbanité dans les cœurs de villes. L’économie circulaire, les espaces publics, la performance énergétique et la mobilité partagée pourraient constituer des facteurs de regain plus puissants et plus utiles pour les « usagers » des villes moyennes. A condition d’en renouveler les objectifs et les modalités d’intervention.

> Par exemple sur la mobilité, l’accès à la nature (en bus, en vélo ou en voiture partagée) importe autant que l’accès au centre. La réactivité et la lisibilité d’un dispositif de transport à la demande (ou de vélo en libre-service) est plus utile qu’un arrêt de bus desservi toute les deux heures. A ce titre, le déploiement des flottes de vélos en libre-service est sans doute plus adapté dans les villes moyennes que dans les métropoles.

> Idem sur les déchets. L’enjeu n’est pas d’optimiser la collecte des ordures, mais de faire de l’économie circulaire un nouveau levier pour le développement du territoire. Et si la « taille humaine » était aussi ce qui permettait de faciliter le réemploi des matériaux de construction, de privilégier la réparation sur l’acte d’achat, de susciter de l’emploi qualifiant pour transformer les déchets en ressources ?

> Sur les espaces publics, la question est ancienne. Mais elle reste traitée sur le mode des aménagements paysagers et urbains, alors que l’enjeu consiste à gérer l’activation et l’animation de ces espaces pour sortir des limites de la « rue piétonne de ville moyenne » (artère de centre-commercial à ciel ouvert le samedi, espace désert le dimanche). De ce point de vue, les réflexions engagées sur l’animation des places dans les métropoles ouvrent des pistes enthousiasmantes.

Cette entrée invite aussi à renouveler les formes des partenariats avec les opérateurs de services urbains (traditionnels et nouveaux entrants), pour élargir le spectre des services proposés et les intégrer dans une stratégie d’urbanité plus vaste. Sur ce sujet, voir la réflexion menée avec Isabelle Baraud-Serfaty et Clément Fourchy sur les modèles économiques urbains.

Les villes moyennes comme nouveaux (tiers)lieux du commun : l’enjeu des équipements collectifs

Les équipements sont un autre élément de cette recherche d’urbanité et de centralité qui caractérise les cœurs de villes moyennes. L’hôpital, le tribunal, la CAF, le musée, le lycée de centre-ville… les équipements publics sont constitutifs de l’identité des cœurs de villes moyennes.

Mais ce lien historique est aujourd’hui en train de se distendre. Ces équipements sont les premiers touchés par la rationalisation des services publics. Les fermetures se multiplient, sous la pression des administrations centrales. Dans d’autres villes, ils sont relocalisés en dehors du centre pour rénover leurs espaces et diminuer les coûts. Concurrencés par les centres-commerciaux et les multiplexes de périphérie, ces équipements ne parviennent plus à jouer ce rôle de ciment local. Ils apportent des services indispensables (que les élus locaux essayent de préserver tant bien que mal), mais ont-ils encore la capacité à créer du commun ?

Pour retrouver leur dynamisme, les cœurs de villes moyennes doivent réinventer la forme et la fonction des équipements collectifs. A quoi ressembleraient ces lieux propices au brassage des différentes populations du territoire ? Comment faire émerger des maisons communes, accessibles à chacun et où tous participent à son bon fonctionnement ? Entre les salles polyvalentes des petits bourgs et les « grands équipements » des métropoles, les villes moyennes peuvent initier de nouveaux équipements collectifs adaptés à leur besoin.

L’engouement actuel pour les tiers lieux offre sans doute des pistes intéressantes. (Voir par exemple le pavillon français à la biennale de Venise ou la deuxième saison de l’étude Sharitories). Nous en reparlerons bientôt.

Le passage de l’action publique à l’action collective

Services à la personne, services urbains, équipements collectifs… ces trois pistes en appellent une quatrième : le passage de l’action publique à l’action collective. Action Cœur de ville est un programme partenarial, mais il est surtout porté par des acteurs publics ou parapublics (collectivités, ANAH, ANRU, CDC…). Cette configuration est adaptée lorsqu’on intervient sur une logique d’offre, elle l’est moins quand il s’agit de partir de la demande.

Comment faire pour impliquer davantage les autres acteurs des villes moyennes dans la redynamisation des cœurs de ville ? Quelle pourrait être la contribution des opérateurs de services urbains, des professionnels du service à la personne, des collectifs d’usagers et du tissu associatif ? Comment susciter, accompagner ou amplifier les nombreuses initiatives portées par la société civile sur ces territoires ?

Bref, comment donner une place à ces multiples parties prenantes dans le déploiement du programme Action Cœur de ville ? Pour réinventer les villes moyennes, il faut aussi réinventer l’action publique locale.

Ici s’achève notre première série sur les villes moyennes, destinée à renouveler le regard sur la crise que traversent ces territoires et sur les solutions pour en sortir. Les quatre pistes ci-dessus sont à prendre pour ce qu’elles sont : des premières intuitions qui demanderaient à être davantage étayées et illustrées. N’hésitez pas à nous contacter si vous souhaitez poursuivre la réflexion ou approfondir sa résonance sur votre territoire.

Villes moyennes (2/3) : les limites du « c’était mieux avant »

Les villes moyennes sont en crises plurielles : crise des chefs-lieux, crise des petits commerces et crise des centres-villes (voir le premier volet de cette série). A travers ces trois tendances, c’est la vocation même des cœurs de villes moyennes qui se trouve remise en cause.

Face à ce signal d’alarme, que peut faire l’action publique ? Une politique nationale des villes moyennes a-t-elle encore un sens, et à quelles conditions ? Le programme Action Cœur de ville va-t-il dans le bon sens ? Après le diagnostic, deuxième volet de notre série sur la réinvention des villes moyennes.

Action cœur de ville : un plan pragmatique

5 milliards d’euros sur cinq ans. Accusé de concentrer son action sur le soutien aux Métropoles, le gouvernement a voulu frapper fort… et montrer son attachement à toutes ces villes moyennes (plus ou moins) en déprise. Au-delà des chiffres, de quoi s’agit-il ?

Le plan Action cœur de ville se caractérise avant tout par son pragmatisme. Premièrement, il additionne une grande diversité de financement pour maximiser l’effet-levier (et la visibilité médiatique) du programme. Parmi les partenaires financiers, on y retrouve ainsi la Caisse des dépôts (sur la dimension économique et commerciale), l’ANAH, Action logement et l’ANRU (sur la dimension résidentielle et urbaine). Tout l’enjeu consiste à organiser la synergie entre ces différents intervenants. Pour ce faire, les administrations pourront aussi s’appuyer sur certaines mesures introduites dans la future loi ELAN, comme par exemple celle encourageant la mise en place de foncières commerciales.

Deuxièmement, le programme s’appuie sur le pilotage des actions par les premières concernées : les collectivités locales. Face à l’hétérogénéité des situations (en termes de difficultés socio-économiques mais aussi de stratégie d’action publique), le ministère a opté pour un accompagnement « à la carte », pour venir en appui des actions engagées par les villes et les intercommunalités.

Ciblant son intervention sur l’hypercentre des villes moyennes, le plan Cœur de ville évite le piège des découpages territoriaux et autres effets de frontière. Le guide « mode d’emploi » souligne ainsi la nécessité d’inscrire les actions de revitalisation des cœurs de ville dans une stratégie pensée à l’échelle de l’agglomération. Aux vues des interdépendances qui existent entre les villes-centres et leur couronne périurbaine, cette exigence est loin d’être un détail. L’avenir dira si le plan Action cœur de ville aura permis de reconfigurer les rapports centre-périphérie à l’échelle locale.

Tout y est ! Sauf…

Troisièmement, le cadrage national du programme identifie cinq axes auxquels les projets locaux doivent apporter des réponses : une offre attractive d’habitat en centre-ville, un développement économique et commercial équilibré, une accessibilité et des connexions développées, un patrmoine et des espaces publics mis en valeur et un accès renforcé aux équipements et espaces publics.

Tout y est ! Sauf l’argumentaire transversal sur la fonction de ces villes moyennes et la pertinence de cette catégorie. En la matière, on en reste à un discours convenu, hérité des contrats de villes moyennes mis en œuvre dans les années 1970 : « pôles essentiels au maillage du territoire », « fonctions de centralités qui irriguent les communes rurales environnantes », « un outil de redynamisation de nos territoires » qui « fait le lien entre le rural et les métropoles »… Autant d’éléments de langage dont on a vu la potentielle obsolescence dans le premier volet de ce billet.

Cette absence est d’autant plus dommageable, qu’elle correspond à ce qu’on pourrait attendre de l’aménagement du territoire. Si l’essentiel de la situation se joue dans les actions mises en place localement par les collectivités, l’intérêt d’une stratégie nationale consiste à porter une vision sur ces territoires, à passer d’une définition en creux à une affirmation consistante. Autrement dit, à énoncer la promesse portée par ces territoires, pour pouvoir apporter une réponse claire à la question : « A quoi servent les villes moyennes ? »

Un imaginaire des villes moyennes resté figé sur le mode retrospectif ?

En restant silencieux sur cette dimension, le programme mis en place renforce le risque d’enfermer les villes moyennes dans une vision nostalgique. Nous l’avions évoqué dans le premier volet : l’efficacité politique de cette catégorie s’explique par sa capacité évocatrice. Qu’il soit associé à l’enfance, aux vacances ou aux photos de Depardon, on a tous un imaginaire commun associé à la ville moyenne.

Or tout fonctionne comme si cet imaginaire était resté figé sur le mode rétrospectif du « c’était mieux avant ». La volonté de faire revivre (ou subsister) un passé (quasi)révolu apparaît en effet comme le point commun des politiques dédiées aux villes moyennes.

Au niveau national, le terme « revitalisation » illustre cette logique. Destiné à mettre en avant le volontarisme étatique pour soutenir ces territoires en déprise à grand coup de financements publics, il induit aussi implicitement que ce déclin serait à la fois uniforme et inexorable. En matière d’aménagement du territoire, l’Etat pompier est souvent piromane…

Ce discours s’inscrit dans la quête d’un idéal d’équilibre du territoire, marqué par la figure du « polycentrisme maillé » et d’une armature urbaine structurée en arborescence. Dans cette vision, les villes moyennes apparaissent comme l’échelon intermédiaire essentiel entre les grandes agglomérations et les petites villes. Et permettent au passage d’atténuer le discours sur la centralisation du territoire national et de battre en brèche l’hypothèse de la fracture territoriale entre les métropolitains et les ruraux.

Mais peut-on encore parler de polycentrisme quand c’est la notion même de centre qui est en crise ? Est-ce bien rendre service aux villes moyennes que d’entretenir l’idée qu’elles resteront pour toujours la capitale incontestée de leur bassin de vie, alors que les mobilités individuelles ne cessent de grignoter cette configuration ?

 

Ce discours nostalgique se retrouve parfois au niveau local. En témoigne l’accent mis sur la dimension patrimoniale dans les politiques dédiées aux cœurs de villes moyennes, à travers le couple préservation / valorisation. Comme si les villes moyennes ne pouvaient trouver leur salut que dans l’évocation d’un passé glorieux (ou présenté comme tel). Ce travers de la ville-musée touche d’ailleurs autant les villes les plus attractives (comme Saint-Malo ou Chartres…) que celles qui le sont moins (Laon, Carcassonne, Vichy…).

Certes, le patrimoine bati constitue un atout majeur pour les centres historiques des villes moyennes, par contraste avec l’expansion contemporaine des couronnes périurbaines. Mais il est aussi leur principale faiblesse, avec un parc de logements mal adapté aux besoins des ménages et un tissu commercial à l’accessibilité limitée.

L’entrée patrimoniale n’est pas problématique en soi. Mais le risque serait de croire que tous les problèmes des villes moyennes pourront être réglés par des politiques d’aménagement. Les actions soutenues par l’Etat dans les années 1980, avec les emblématiques rues piétonnes, n’ont pas suffit à résoudre la crise actuelle des villes moyennes.

 

On le voit : le discours nostalgique porté sur les villes moyennes risque bien d’accentuer le déclin qu’il est censé résoudre. Il renforce le sentiment de déclassement de ces territoires et de leurs occupants, avec les conséquences électorales que l’on connaît. En focalisant les efforts sur la perpétuation d’un fonctionnement passé, il nuit aussi à l’efficacité de l’intervention publique. Quelle est la capacité de l’action publique à soutenir une offre résidentielle et commerciale, si celle-ci s’avère structurellement en décalage avec nos modes de vie contemporains et les pratiques individuelles ?

Et si on inversait la logique, en essayant de construire une définition positive des villes moyennes ? Et si on repartait de la « demande de villes moyennes » au lieu de soutenir à bout de bras une offre de plus en plus déconnectée des besoins de leurs occupants ? C’est ce qu’on tentera de faire dans le troisième volet de ce billet…

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Les villes moyennes (1/3) : une crise de vocation !

Il faut sauver les villes moyennes ! Ce constat des élus locaux est en passe de devenir le nouveau mot d’ordre de l’exécutif en matière d’aménagement du territoire. Soucieux de ne pas apparaître comme le gouvernement des Métropoles, il vient d’annoncer un plan de cinq milliards pour revitaliser 222 villes moyennes, touchées en plein cœur.

L’occasion idéale pour aborder ce sujet qui nous est cher. Après l’avoir traité avec les étudiants de Sciences Po et Manon Loisel, Partie Prenante vous propose un billet de blog en trois volets :

  1. Les villes moyennes : une crise de vocation !
  2. Quelles politiques pour les villes moyennes ?
  3. Réinventer les villes moyennes, oui mais comment ?

Pour commencer, revenons sur le diagnostic. Les villes qu’on dit moyennes vont-elles si mal ? Quels sont les facteurs qui expliquent le déclin annoncé ? Bref, quel est le problème avec ces territoires trop souvent regardés avec condescendance ou misérabilisme ?

On a tous en nous quelque chose de villes moyennes

« La catégorie « villes moyennes » n’a plus de sens » affirmaient Daniel Béhar et Philippe Estèbe dans Libération en 2014, soulignant le processus de différenciation à l’œuvre pour les 200 villes françaises qui comptent de 20 000 à 100 000 habitants. Entre les villes progressivement intégrées aux systèmes métropolitains (Albi, Sète, Creil, Bourg-en-Bresse, etc.), les agglomérations qui revendiquent leur influence sur des départements ruraux (Aurillac, Quimper ou Cahors) et les territoires touchés de plein fouet par la désindustrialisation (de Forbach à Chateauroux, de Fécamp à Nevers), l’archétype de la ville moyenne serait une espère en voie de disparition… ou d’éclatement !

Certes, toutes les villes moyennes ne sont pas dans le même état. Mais le plan Mézard montre que la catégorie a gardé de son efficacité politique. Si aucune agglomération ne se revendique explicitement comme une « ville moyenne », ce label conserve une forte capacité évocatrice. Associé à l’enfance, aux vacances ou aux photos de Depardon, on a tous en nous un peu de villes moyennes …

Mais ce qui caractérise aujourd’hui les villes moyennes dans le débat public, c’est avant tout la crise qu’elle traverse. Ou plutôt les crises, car le discours sur le déclin de ces territoires désignent en réalité trois phénomènes distincts.

Une crise des « chefs-lieux »

Le première phénomène concerne la crise des « chefs-lieux ». Qu’elles soient préfecture, sous-préfecture ou chef-lieu de canton, les villes moyennes se sont longtemps pensées comme des capitales. Elles avaient pour ainsi dire le monopole de la centralité, sur un bassin de vie rural plus ou moins étendu. Elles constituaient une pièce maitresse de l’armature urbaine française et du maillage des services publics.

Entre l’hopital, le tribunal, le lycée, le théâtre, les services déconcentrés de l’Etat… les villes moyennes se sont longtemps distinguées par la forte présence des équipements et administrations publiques. Elles sont aujourd’hui les premières touchées par le processus de « rationalisation » des cartes administratives, judiciaires ou hospitalières.

Carte des « sous-préfectures en danger » @Challenges 2014

Au-delà de ce retrait de l’Etat, la crise des chef-lieu résulte d’une transformation de la place qu’occupent les villes moyennes dans nos systèmes territoriaux. Quand les mobilités individuelles explosent, la notion pyramidale « d’armature urbaine » perd de sa pertinence. La ville moyenne cesse d’être le point de passage obligé entre la campagne et la grande ville. Dans l’Ain comme dans le Tarn, les ruraux n’ont plus besoin de se rendre à la ville-préfecture pour accéder aux ressources métropolitaines de Lyon ou Toulouse, que ce soit pour faire ses études ou aller voir un match de football. Inversement, les parisiens n’ont plus besoin de faire étape par Nogent-le-Rotrou pour passer le week-end dans le Perche ou par Nevers pour aller dans le Sud le long de la RN7.

Une crise de l’offre commerciale

Le deuxième phénomène porte sur la crise de l’offre commerciale. Celle-ci résulte d’un décalage croissant entre deux tendances contradictoires : la stagnation de la consommation des ménages d’une part, la fuite en avant dans la production de nouvelles surfaces commerciales d’autre part. Cet effet de ciseaux entre l’offre et la demande se traduit par une hausse de la concurrence entre les enseignes et par une baisse du chiffre d’affaire par mètre carrés, comme le rappelait Pascal Madry lors d’une conférence organisée par la fondation Jean Jaurès.

Vu le taux de croissance des achats en ligne et le dynamisme des plateformes numériques comme Amazon, on peut faire l’hypothèse que cette crise n’en est qu’à ses prémisses. Elle ne se limite d’ailleurs pas aux centres des villes moyennes. Elle est aussi à l’œuvre sur les zones commerciales d’entrées de ville, dans les bourgs comme dans les métropoles.

Ce phénomène est souvent résumé à la hausse de la vacance commerciale. Mais il entraine aussi la diffusion des franchises, aux dépens du commerce indépendant et des artisans de qualité. Autant de symptômes qui mettent à mal la fonction traditionnelle des rues piétonnes de villes moyennes… et qui enclenche un cercle vicieux sur le désintérêt des consommateurs potentiels pour ces cœurs de ville.

Une crise des centres

Le troisième phénomène désigne la crise des centres-villes par rapport à la périphérie. Ce mouvement centrifuge caractérise les villes moyennes comme les plus petits bourgs. Alors que les métropoles se distinguent par un attrait renouvelé pour leurs centres, la plupart des villes font face à une désaffection croissante de leur cœur historique.

Pointé du doigt pour le tissu commercial, ce départ vers la périphérie est tout aussi marqué pour l’habitat. Pour les ménages, ce choix du périurbain est souvent le signe de l’ascension sociale : il est synonyme d’accès à la propriété, à une maison, à un jardin… « Ceux qui restent dans les centres sont les jeunes, les retraités et, de façon plus générale, les pauvres » constate le spécialiste du logement Jean-Claude Driant, dans Alternatives économiques.

Le mouvement centrifuge se transmet aussi aux activités économiques voire aux grands équipements. Nombreuses sont les agglomérations qui continuent d’aménager des zones d’activité en entrées de ville, qui y relocalisent la piscine, le cinéma… ou le siège de l’intercommunalité. Là encore, l’apparition de nouvelles polarités en périphérie bouscule la vocation des cœurs de villes. Que reste-t-il à la centralité historique, au-delà d’un patrimoine bâti en plus ou moins bon état ?

Les centres des villes moyennes, futures friches urbaines ?

Les cœurs de villes moyennes apparaissent comme l’espace de superposition de ces trois crises. Les mêmes facteurs se retrouvent partout, mais les effets produits varient selon les territoires. Dans les régions les plus attractives, les conséquences de ces crises sont masquées – ou compensées – par d’autres dynamiques. C’est dans les territoires en déclin, tant économique que résidentiel, que les symptômes sont les plus marqués.

Mais si la charge symbolique de ces symptômes est aussi forte, c’est qu’ils viennent percuter de plein fouet notre imaginaire « enchanté » des villes moyennes, résumé en leur cœur. Et si ces espaces considérés comme l’archétype de la ville à taille humaine, du vivre-ensemble et de la vitalité de nos territoires étaient en train de devenir de vastes friches urbaines ? Car c’est bien de cela dont il s’agit quand on parle de vacances : des friches laissées à l’abandon, éclatées en morceau, mais en plein cœur de nos villes !

Dans un sens, on pourrait dire que la situation des cœurs de villes moyennes est une crise paysagère, comme l’ont connue les métropoles trente ans plus tôt avec les friches industrielles. Mais elle est loin de se limiter à cela. La déprise des centres a un impact direct sur les condition de ceux qui y vivent. Pire, elle accroit le sentiment de déclassement de ceux qui n’ont d’autres choix que d’y rester.

Mais alors, quelles fonctions pour les villes moyennes ?

Répétons-le : ces trois crises ont chacune leurs causes et leur géographie. Mais elles ont un dénominateur commun : elles viennent, chacune à leur manière, remettre en cause la vocation traditionnelle des cœurs de villes moyennes.

A quoi sert un centre de ville-moyenne ? Quelles seraient les fonctions programmatiques qu’on devrait y trouver ? A quelle(s) demande(s) ces espaces peuvent-ils offrir une réponse ? Dans ce contexte en pleine mutation, il devient de plus en plus difficile de répondre à ces trois questions.

C’est pourtant l’enjeu majeur des villes moyennes pour les années à venir. Espérons que le plan « Action cœurs de villes » et l’intérêt collectif qu’il suscite puisse contribuer à faire avancer la réflexion. C’est ce que nous verrons dans les deux prochains volets de ce billet de blog…

 

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Design et planification : une rencontre prometteuse

Il y a dix jours, j’intervenais à la FNAU pour réfléchir sur leur congrès 2018 intitulé « #Design #Innovation : être audacieux pour nos territoires ». L’intervention d’Alexandre Mussche le montrait bien. Que ce soit par l’activation des espaces publics, l’occupation temporaire d’immeubles laissés vacants ou l’accompagnement des nouveaux services urbains, le design devient un levier central pour la fabrique urbaine.

Et si on utilisait aussi le design pour réinventer la planification territoriale, dans ses formes comme dans sa fonction ? Telle est la question que nous avons discuté avec les agences d’urbanisme, pour interroger l’ergonomie des stratégies territoriales qu’elles contribuent à produire. A l’heure où la planification semble être rendue obsolète pour la multiplication des appels à projets et autres plans d’actions, le sujet mérite d’être exploré !

En attendant de voir le programme du 39e congrès de la FNAU, c’est l’occasion de publier ici le billet que j’avais écris pour le blog de la 27e Région : « Ce que le design peut apporter à la planification territoriale ».

Le design dans la planification, ça a surtout servi à…

L’intégration du design de services constitue l’une des principales caractéristiques de l’évolution de la planification depuis ces dix dernières. La 27e Région y a largement contribué à travers une multitude d’expériences : l’essai de design prospectif en Nord-Pas-de-Calaisla Transfo sur la démarche Pays de la Loire 2040, le travail avec Plausible Possible sur les Villages du futur en Bourgogne

Aujourd’hui, ce recours aux méthodes du design pour l’élaboration des projets de territoire serait (presque) en train de devenir la norme. Pour le meilleur, espérons-le ! Le design a en tout cas produit deux apports majeurs pour la planification territoriale.

Renouveler les formes d’implication des citoyens

Premièrement, il a contribué à renouveler les formes de participation mises en place pour ces exercices stratégiques. La concertation a toujours été au cœur des projets de territoire, mais elle s’adressait traditionnellement aux élites socio-économiques et/ou s’effectuait dans le cadre de procédures d’enquête publique plutôt rigide.

Par ses méthodes et son état d’esprit, le design a permis d’établir un contact direct avec les citoyens. Il l’a fait en s’émancipant de l’exigence de représentativité, pour recueillir in situ des expériences vécues du territoire. Quitte à mobiliser la fiction et les imaginaires, pour jouer sur leur capacité d’évocation. C’est d’ailleurs souvent à travers la prospective que s’est faite l’intégration du design à la planification (comme par exemple à Saint-Nazaire avec Destination 2030).

Regarder avec attention les usages des territoires

Deuxièmement, le design a incité la planification à accorder une plus grande attention aux usages des territoires. Cet apport s’inscrit dans une mutation plus large de l’aménagement du territoire, où les enjeux de programmation d’infrastructures laissent la place à la question des modes de vie. Ce qui correspond aussi aux nouvelles attentes des collectivités et de leurs citoyens.

L’implication de designers est surtout venue remettre en cause l’idée selon laquelle le stratégique correspond forcément à une prise de distance vis-à-vis du territoire, en soulignant l’apport de zooms plus en prise avec ses occupants. Et si la loupe était aussi (voire plus) utile que la longue vue pour bâtir des projets de territoire ? Et si on complétait les cartes statistiques par des immersions ponctuelles ?

Répondre à la question : « où est l’humain dans tout ça ? »

Mises ensemble, ces deux contributions viennent apporter une réponse concrète à tous ceux qui s’interrogent sur « où est l’humain dans tout ça ? ». Elles invitent à repartir des expériences vécues, dans leur diversité et leur complexité, sans tomber dans le travers de vouloir dresser le portrait-robot des « vrais gens ».

Ce chantier reste à poursuivre, pour imaginer à quoi ressemblerait une planification à hauteur d’habitants ? Une planification qui ne soit ni top-down (en surplomb des territoires) ni bottom-up (une telle planification pourrait-elle exister ?), mais en capacité d’articuler le point de vue des individus avec le point de vue de la collectivité.

Et si le design pouvait aussi servir à rendre la planification (plus) utile ?

Mais au fur et à mesure que les projets de territoire se multiplient, la planification se confronte à un autre défi : celui de son utilité même ! Comment faire pour que les projets de territoire soient réellement en mesure d’orienter l’action collective (à défaut de planifier les territoires) ? Comment donner du poids au long terme dans les arbitrages du présent ? Comment s’assurer que ce travail d’enquête et de compréhension des territoires et de leurs mutations alimente l’action des collectivités ?

Si elle ne répond pas à ces questions, il est probable que la planification perde ce qui fait sa force : sa capacité à mobiliser élus, agents, acteurs socio-économiques et citoyens autour de la formulation d’ambitions communes.

Ajuster l’objet à sa fonction

Les designers ne pourront relever ce défi tout seuls (même au sein d’un lieu nommé Superpublic !). Mais ils peuvent apporter leur pierre à l’édifice, en aidant les planificateurs à ajuster l’objet à sa fonction. Ce qui supposerait de :

> Considérer les schémas et autres projets de territoire comme un moyen, et non comme une fin en soi. Reste alors à savoir quelles en sont les finalités, ce qui interpelle directement les élus et leurs services ! Au-delà de la réussite de la démarche collective et mobilisatrice, à quoi ces documents doivent-ils servir ? Que cherchent-ils à produire une fois adoptés, comment et avec qui ?

> Se focaliser sur l’objet « projet de territoire » (des rapports plus ou moins volumineux) pour en réinventer les formes à partir de leurs usages effectifs et potentiels. Il ne s’agit pas d’améliorer leur mise en page, mais d’améliorer leur ergonomie (« se dit d’un appareil dont la forme est particulièrement adaptée aux conditions de travail de l’utilisateur », nous dit Larousse).

En complément de son contenu et de son processus d’élaboration, c’est donc sur le format de l’outil planification, et sur son mode d’emploi, qu’il faudrait concentrer les efforts !

Passer du design de service au design-produit

Quelles sont les implications de ce nouveau défi pour les designers et ceux avec qui ils travaillent ? Pour lancer la discussion, on pourrait le résumer autour d’une formule simple : passer du design de service au design-produit.

Aborder la planification en mode design-produit, cela signifie s’interroger sur les formes de l’outil qu’elle produit, en poussant la conception jusqu’au petit détail (il paraît que le diable s’y loge) et en prenant comme point de départ les contraintes de ses utilisateurs (qui sont-ils ?). Bref, concevoir un SRADDET comme on conçoit une chaise… il ne suffit pas qu’il soit beau et/ou innovant !

Aborder la planification en mode design-produit, c’est aussi souligner les spécificités des projets de territoire, qui n’est ni un simple processus, ni une politique publique en tant que telle. L’enjeu n’est pas de prototyper telle ou telle mesure évoquée dans le schéma, mais bien de (re)fabriquer le schéma lui-même.

Aborder la planification en mode design-produit, c’est enfin reconnaître les limites du design-thinking. Avoir des idées créatives et engager le dialogue avec les citoyens c’est bien, fabriquer des outils pour rendre possible le passage à l’acte, c’est mieux ! Et pour cela, les designer seront d’une aide précieuse.

Ajuster les formes de la planification pour garantir son utilité et faciliter le quotidien de ses utilisateurs : voilà un beau chantier de recherche et développement pour les dix ans à venir. Avis aux amateurs !

Métropoles et participation : quels apports de la prospective ?

Comment articuler Métropoles, prospective et participation ? Telle était la question posée par l’équipe de Nantes Métropole au colloque « les Métropoles à l’écoute des territoires », organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. J’y intervenais en regard transversal aux six initiatives présentées. Autant de questions que de réponses, dans le prolongement de mon billet précédent sur les enjeux de la participation à l’échelle métropolitaine.

Quand la prospective s’émancipe de la planification

Les échanges de la matinée étaient révélateurs des mutations contemporaines de la prospective, à partir de deux initiatives : le travail sur les schémas d’aménagement ouverts mené par la 27e Région (cf. leur très bonne vidéo de synthèse) et les Ateliers des possibles pilotés par le Grand Nancy en 2015-2016. En s’émancipant de la planification, la prospective transforme sa fonction.
Les projets de territoire traditionnels laissent la place à un travail d’enquête. Du côté des schémas d’aménagement régionaux, les propositions de la 27e Région combine des explorations sur le terrain pour recueillir des « capsules du futur » et leur mise en débat à travers des « forums de controverses ». Une posture qu’on retrouve dans les ateliers citoyens mis en place au Grand Nancy. « Nous cherchons à interroger les transitions à l’œuvre pour reposer la question des finalités » raconte Bruno Cohen.

Dans cette optique, faut-il continuer à parler de « vision » ? Il s’agit de moins en moins de construire un projet, que d’impulser une réflexion collective en quête de futurs. Dans un monde pluriel où la collectivité ne devient qu’un acteur parmi d’autres, il devient en effet illusoire de vouloir porter une vision unique et figée. Mieux vaut mettre l’accent sur la multiplicité des témoignages et des questionnements. Ce revirement des pratiques prospectives résulte aussi du foisonnement des exercices stratégiques. Si avoir une vision peut aider à nous orienter, avoir des visions risque de produire l’effet inverse !
Ces deux initiatives révèlent aussi la place croissante donnée à la créativité pour se mettre en quête de futurs. Partisan d’une démocratie contributive, les ateliers des possibles visent à passer du « citoyen-acteur » au « citoyen-auteur » d’un futur qui reste en grande partie à écrire. Les Eclaireurs invitent quant à eux à la multiplication des reporters du futur, allant explorer sur les territoires les traces d’un demain déjà-là.
Louise Guillot de la 27e Région parle aussi d’ambassadeur du futur pour faciliter la prise en compte de ces brides d’avenir dans les documents de planification. Une métaphore bien trouvé pour qualifier le rôle que pourraient jouer les conseils de développement métropolitain, à l’interface entre une collectivité nouvelle et des sociétés en pleine transformation !

Quelles contributions des élus à la prospective participative ?

Mais une question émerge de ces deux initiatives : quelle place pour les élus ? Comment faire pour que le dialogue direct avec les citoyens introduit par ces nouvelles pratiques prospectives ne conduise à une marginalisation des élus ? Au-delà de la question du portage politique de ces démarches, de quelles façon les élus peuvent-ils contribuer à cette activité politique par excellence de projection dans l’avenir ? Au sein des Métropoles, cela interroge aussi la place accordée aux élus communaux.
Les échanges ont montré que cette difficulté témoigne d’un questionnement plus général sur le rôle de l’élu dans l’action publique. Vue des services et des codev, la fonction d’élus tend de plus en plus à se réduire à la posture du décideur, dont on attend des arbitrages. Or la prospective ne peut se réduire à un arbitrage entre différents scénarios. On ne choisit pas un futur sur catalogue, on le construit par tâtonnements successifs…
Ce qui suppose d’imaginer de nouvelles postures d’élus, compatibles avec ces démarches sans nier pour autant leur fonction représentative : élu-auteur ? ambassadeur du futur ? Et si, une fois n’est pas coutume, c’était aux élus de produire de la matière pour alimenter la réflexion des services et des citoyens ?

Quand la prospective renoue avec la mise en œuvre

Après la prospective territoriale, la séquence de l’après-midi portait sur la prospective des politiques publiques, à partir de quatre objets: le Grand débat sur la transition énergétique à Nantes, la contribution du Codev lyonnais au Schéma directeur des énergies, l’expérimentation Tester Demain à Bordeaux et le concept des Remix à Lyon.
La mise en regard de ces quatre présentations montre qu’on assiste à un changement de nature des stratégies territoriales. La prospective stratégique a longtemps pris la forme de démarches ponctuelles, suscitant une mobilisation politique et citoyenne aussi intense qu’éphémère. Directement rattachées à la direction générale, elles peinaient à avoir prise sur les politiques publiques effectivement mises en œuvre.
Chacune à leur façon, ces quatre initiatives participent au contraire à dépasser cette dissociation entre stratégie et conduite opérationnelle de l’action publique. Elles se caractérisent par leur capacité à combiner la délibération avec l’expérimentation, « le débat d’idées et le débat du faire » pour reprendre les mots de Fabrice Roussel, VP à la participation de Nantes Métropole. En complément des réunions participatives menées dans chaque commune, le Grand débat sur la transition énergétique s’est par exemple décliné par la mise en place de communautés de pratiques (sur le zéro déchets par exemple) et sur le financement d’initiatives citoyennes en crowdfunding.

Cette volonté d’organiser le passage à l’acte se traduit aussi par le recours au prototypage, comme à Bordeaux ou à Lyon avec l’organisation des Remix. A partir d’une question ciblée, il s’agit « d’envahir un lieu en mixant des publics pour tester des prototypes à échelle 1 » comme le raconte Caroline Richemont du Grand Lyon avec l’exemple de la Gare Saint-Paul. A chaque fois, il s’agit de repartir du point de vue usagers tout en gardant l’effort de projection.
Cette nouvelle forme de prospective contributive fait directement écho aux apports du design, que j’avais évoqué dans un billet sur le blog de la 27e Région : pour se projeter dans le futur, la loupe est parfois plus utile que la longue vue.

Comment préserver le débat sur les finalités ?

L’autre apport de ces initiatives consiste à souligner la dimension politique de sujets a priori considérés comme techniques. Pour des Métropoles souvent vues comme des technostructures cantonnées à la gestion des grands réseaux techniques (transports, énergie, déchets), ce changement s’apparente à une révolution… à deux conditions :
1/ Sortir du mythe d’un décideur public unique, pour intégrer l’ensemble des parties prenantes de l’enjeu abordé. L’exemple de la transition énergétique montre le rôle décisif que joue les opérateurs de services urbains. Comment faire pour que ces grands débats soient aussi le moyen de ramener ces acteurs dans le jeu démocratique local ? En quoi la prospective participative ouvre-t-elle de nouvelles formes de dialogue entre citoyens,  élus et opérateurs ?
> Réintroduire la question des finalités, en encourageant les citoyens à prendre parti sur les évolutions à l’œuvre. A trop mettre l’accent sur une approche centrée solutions, le risque serait en effet de faire disparaître la question du « pourquoi ? ». Comment faire pour combiner logique contributive et controverses sur les conséquences de ces transitions ? En quoi les prototypes peuvent-ils être utilisé pour ouvrir le débat sur la définition collective du souhaitable ?

Métropoles et participation : mariage ou divorce ?

A la demande de l’Institut de la Concertation (qui sont aussi mes voisins de bureau à Superpublic), je suis intervenu la semaine dernière dans leur groupe d’échanges de pratiques sur Métropoles et participation. Voici le texte de mon intervention, pensé comme une invitation au débat…

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ?

Je ne suis pas un spécialiste de la participation. Comme consultant-chercheur en stratégies territoriales, mon métier consiste surtout à accompagner les collectivités dans l’élaboration de leur projet de territoire. C’est dans ce cadre que je suis régulièrement confronté à la question participative…

Et pour dire vrai, je reste interrogatif sur le foisonnement des dispositifs participatifs au sein des projets métropolitains. L’idée n’est évidemment pas de contester l’importance d’associer les citoyens à l’action métropolitaine (d’autant plus nécessaire en l’absence d’élections intercommunales au suffrage universel direct), mais de mettre en garde contre l’impératif participatif. En voulant introduire de la participation partout et tout le temps, on finit par se focaliser uniquement sur la question du « comment ? » au risque d’en oublier celle du « pourquoi ? ». C’est aussi ce que montrent des chercheurs comme l’excellent Guillaume Gourgues avec la notion d’offre de participation.

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ? A l’heure où les projets métropolitains se multiplient, la question mérite d’être posée. Pour lancer la discussion, je me contenterai de formuler un risque, un constat, et deux propositions. Avec la conviction que la participation n’est pas un but en soi, mais un moyen de renforcer la place des citoyens dans l’action métropolitaine !

Un risque : le décalage entre vécus des usagers et représentations des citoyens

Lorsque l’on s’interroge sur notre rapport au territoire, on s’aperçoit qu’il existe un décalage (croissant ?) entre nos représentations en tant que citoyen et notre vécu en tant usager. Même si nous sommes de plus en plus mobiles, le mythe du village communal persiste. L’échelle de la commune est souvent vue comme l’espace démocratique par référence, comme en témoigne l’attachement à la figure du maire.

De nombreux facteurs expliquent ce décalage (voir par exemple l’analyse qu’en fait Martin Vanier dans la revue Esprit). Il résulte surtout de notre difficulté à penser notre citoyenneté autrement qu’en tant qu’habitant. « On vote là où l’on dort » nous dit Jean Viard, en parlant de démocratie du sommeil… Difficile de concevoir notre citoyenneté en adoptant le point de vue du salarié, du passant ou de l’utilisateur de tel ou tel équipement. Mais pourquoi serais-je moins citoyen à mon lieu de travail, au cinéma ou dans le métro qu’à mon domicile ?

Face à ce décalage, la participation peut parfois produire des effets contre-productifs. Lorsque son objet reste trop vague ou abstrait (ce qui peut être le cas dans le cas de l’élaboration des projets de territoire), elle contribue à dissocier les représentations de l’expérience vécue. Le risque est alors de renforcer l’opposition entre les communes, perçues comme l’unique lieu de la proximité et du collectif, versus les métropoles ou les intercommunalités, vues comme un monstre technocratique insaisissable pour le citoyen. Alors que tout l’enjeu des projets métropolitains consiste au contraire à dépasser ce clivage pour fabriquer les complémentarités entre ces deux institutions.

Un constat : derrière les métropoles, la métropolisation

Ce travers apparaît lorsque les discussions se focalisent sur les questions institutionnelles… En oubliant que les Métropoles (au sens d’institutions) ne sont que la conséquence, tardive et limitée, d’un phénomène plus large : la métropolisation.

La métropolisation est à l’échelle territoriale ce que la mondialisation est à l’échelle internationale. Elle correspond à l’évolution de nos modes de vie marquée par l’explosion des mobilités de toutes sortes.

En conséquence, notre vécu du territoire devient beaucoup plus éclaté. Les personnes dont le quotidien se déroule au sein d’une même commune ou d’un même quartier sont de moins en moins nombreuses. On passe notre temps à traverser les frontières communales… pour aller travailler, pour aller faire ses courses, pour sortir avec des amis, pour prendre le train ou l’avion.

Ce qui ne veut pas dire que tout devient mobile tout le temps. L’idée d’ancrage territorial garde sa pertinence, mais il devient multiple. Je suis attaché au quartier où j’habite, mais aussi aux abords de mon travail où je déjeune tous les midis, au quartier de centre-ville où je me promène le week-end, etc.

Ce changement des modes de vie constitue un défi pour la participation citoyenne. En effet, celle-ci a longtemps été pensée dans son lien à la proximité, comme l’illustre les conseils de quartier.

Comment concevoir une participation qui intègre cette multiplicité des échelles et des attachements territoriaux ? Comment imaginer des dispositifs participatifs centrés sur les liens, et plus uniquement sur les lieux ? Autrement dit, comment faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté adaptée à la métropolisation, pour prendre en compte la pluralité de nos vies et de nos géographies ?

Proposition n°1 : utiliser les projets de territoire comme espace réflexif pour prendre conscience que nous sommes déjà métropolitains

Après quatre ans de thèse sur l’usage de la prospective par les collectivités, j’en suis arrivé à la conclusion que les projets de territoire n’ont pas pour but de définir une stratégie à long terme (pour une démonstration scientifique, la thèse de 500 pages est en ligne ici. Sinon il en existe une synthèse de quatre pages). Ils servent plutôt à organiser un espace de réflexivité pour redéfinir l’institution qui le porte et lui permettre de mieux prendre en compte les transformations de la société dans laquelle elle prend place.

Traditionnellement, ce travail réflexif est surtout destiné aux élus et à leur administration. On mobilise des experts et des acteurs socio-économiques pour leur expliquer comment fonctionne leur territoire et comment il se transforme. Le recours à la participation pourrait permettre d’élargir ces réflexions aux citoyens, qui sont tout de même les premiers concernés !

Dans cette optique, les projets métropolitains constituent l’occasion idéale pour mettre en lumière que nous sommes déjà métropolitains (par nos modes de vie et nos pratiques quotidiennes)… Ce qui suppose d’inverser le regard que portent les Métropoles sur leurs citoyens. Le risque serait en effet de croire que les institutions ont un temps d’avance que les citoyens devraient rattraper, à grand renfort de réunions publiques. Au contraire, c’est l’action publique qui a un temps de retard par rapport aux pratiques de ses citoyens, que la création des Métropoles cherche à atténuer.

Les projets de territoire doivent donc surtout chercher à diminuer le décalage entre le vécu des usagers et les représentations des citoyens évoqués ci-dessus. C’est par cette prise de conscience qu’ils parviendront à susciter un sentiment d’appartenance territorial commun et une meilleure appropriation des politiques métropolitaines.

Proposition n°2 : utiliser la participation pour ramener la question des finalités sur des politiques a priori considérées comme techniques

Si la participation occupe une place croissante dans les démarches de projets de territoire, c’est qu’elle est vue comme un levier indispensable pour rendre visible la Métropole pour ses habitants. La concertation des citoyens agit alors comme un moyen pour réparer l’absence d’élections intercommunales.

Mais ce lien de cause à effet n’a rien d’une évidence. L’élaboration d’une stratégie transversale et prospective contribue-t-elle réellement à rendre l’institution métropolitaine plus compréhensible ? Apporte-t-elle vraiment aux citoyens une meilleure vision de ce que fait une Métropole au quotidien ?

Pour relever ces défis, il apparaît plus judicieux de centrer la participation citoyenne vers des thématiques plus précises ou des politiques tangibles que sur la construction d’un discours stratégique mais abstrait. (La discussion au sein du groupe d’échanges de pratiques a d’ailleurs confirmé ce postulat : la participation métropolitaine est d’autant plus efficace qu’elle porte sur des objets précis, en repartant des questions que les gens se posent !).

Il est alors intéressant d’en revenir aux compétences originelles des intercommunalités : la gestion des grands réseaux techniques (les transports urbains, l’énergie, l’eau, les déchets…). Ces objets sont métropolitains par excellence (car il y est question de flux), tout en ayant des impacts directs sur le quotidien des usagers/citoyens de la ville. L’intégration de la participation citoyenne permettrait d’interroger la dimension politique de ces questions, souvent traitées comme des sujets techniques. Les débats nantais sur la transition énergétique illustrent l’intérêt d’une telle approche.

Mais quelle place donner aux citoyens et à quels moments les faire intervenir ? A mon sens, c’est sur la question des finalités que la participation citoyenne trouve tout son sens. Elle pourrait alors intervenir en amont de la négociation des contrats de délégation, pour contribuer à l’élaboration des cahiers des charges. Par exemple sur la mobilité : quelle place veut-on donner aux pratiques collectives de la voiture et sous quelles formes ? Faut-il plutôt investir sur les mobilités douces ou sur les services d’information ? Quelle place donner à la lutte contre la pollution ? Quels modes de tarification choisir ? Autant de questions métropolitaines sur lesquelles les citoyens auraient leur mot à dire !

Une citoyenneté métropolitaine qui reste à inventer !

Les échanges avec le collectif Métropop et les praticiens de la participation sont venus alimenter le débat à partir de situations concrètes et des obstacles auxquels ils se confrontent. Ils ont surtout souligner la nécessité de faire émerger une citoyenneté métropolitaine, adaptée à cette nouvelle donne territoriale.

Cela démontre que la participation métropolitaine ne peut pas être la réplication de la participation locale à une autre échelle. Ce sont de nouvelles formes de participation qui doivent être expérimentées : qui portent sur les liens et les flux pour en reconquérir la maitrise, qui acceptent d’aborder des sujets techniques pour en affirmer le caractère politique, qui ne limitent pas les citoyens à leur point de vue d’habitant… Une participation qui fasse écho à l’expérience métropolitaine qui constitue notre quotidien, avant même le passage en Métropole.

Nous aurons l’occasion de prolonger ces échanges, lors du colloque « Les Métropoles à l’écoute des territoires » organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. Affaire à suivre…