Transition écologique et action publique : prendre soin des interdépendances

Passionnée par l’application des approches systémiques, Mathilde François a rejoint Partie Prenante en janvier 2020. Avec son regard d’ingénieure agronome, elle porte un regard décentré sur l’action publique locale et ses défis face à la transition écologique. Un défi qu’elle résume en une formule inspirée de Baptiste Morizot : prendre soin des interdépendances. Après avoir interrogé des acteurs qui travaillent aux cotés ou au sein des collectivités territoriales pour la transition écologique, elle en livre ici les différentes déclinaisons possibles.

L’action publique locale est face à l’obligation légale de mettre en œuvre la transition écologique avec des Plans Climats alignés sur la Stratégie Nationale Bas Carbone. Elle doit pour cela contourner des freins structurels : quitter un fonctionnement en silo, s’extraire d’une action publico-centrée et articuler différents périmètres. En croisant des témoignages de terrain, il s’avère qu’une piste sérieuse pour contourner ces difficultés consiste à prendre soin des interdépendances.

Chaussons nos lunettes d’écologue. Intéressons nous aux interactions entre les acteurs qui le composent, ainsi qu’avec leur milieu. En portant ce regard sur l’action publique locale et son territoire, il apparait que nos vulnérabilités face au changement climatique et à la perte de la biodiversité sont sous-estimées et déconnectés les unes des autres. Elles pourraient cependant être incarnées si on leur trouvait des porte-paroles. Petits gestes et grands plans stratégiques semblent opposés, mais peuvent être réconciliés quand l’action publique locale se met à l’écoute et en appui des initiatives du territoire. En parallèle, les services en interne aussi trouvent à assumer leurs interdépendances en décloisonnant les méthodes de travail.

Les vulnérabilités ont besoin de porte-paroles

Les modifications de l’environnement (climat et biodiversité) sont difficiles à prendre en compte tant qu’elles ne se traduisent pas significativement dans le cadre de vie des habitants.  Il est donc essentiel de les rendre visible pour une mise en mouvement de la politique locale. Sans témoignages tangibles, une action environnementale pourrait avoir l’air d’être menée au détriment de l’amélioration des conditions de vie des habitants.

Or les vulnérabilités du territoire ont peu de porte parole. Pourtant, les témoins directs existent. Certaines professions pourraient être ciblées. Les agriculteurs pourraient être des porte parole privilégiés. Sentinelles des écosystèmes s’ils ont cette sensibilité, ils peuvent témoigner des sécheresses, de la baisse de pollinisation, de l’érosion des sols et de la perte de rendement.

Interrogé à ce sujet, Domitien Diétrie de la Communauté d’Agglomération du Muretain témoigne « Nous avons encore du mal à connecter les vulnérabilités des agriculteurs à celles des consommateurs. Surement pour cause de faible consommation ou distribution locale.» En effet, les chaines de valeur dépassent largement les limites du territoire et les agriculteurs en distribution classique ne sont pas investis comme témoins. Nous avons un enjeu collectif à identifier et entendre ces témoignages.

Sous-estimer les interdépendances aggrave la vulnérabilité des territoires et de ses habitants

Pour prendre correctement la mesure des vulnérabilités, il est essentiel de souligner leurs interdépendances. C’est-à-dire s’interroger sur la manière dont elles s’influencent les unes les autres, et parfois s’amplifient.

Apolline Faure du cabinet Transitions illustre « La connexion entre urgence climatique et vulnérabilités sociales et économiques doit être concrétisée. Les ménages les plus modestes sont souvent ceux qui logent dans des passoires thermiques. Si ces logements ne sont pas rénovés, imaginez que face aux canicules leurs occupants se mettent tous à acheter des climatiseurs… ». On assisterait alors à un rebond des consommations énergétiques, donc à une aggravation du changement climatique, tout en enfermant davantage ces familles dans une situation de précarité énergétique.

Les acteurs aussi sont interdépendants. Les vulnérabilités des uns impactent les autres par ricochet. Aurélien Boutaud souligne cette situation paradoxale : « Les territoires ruraux, parfois en difficulté financière, défendent la voiture comme mode de transport et c’est logique vu leurs contraintes. Mais à long terme, la structure des territoires sera de plus en plus vectrice d’inégalités. Elle conditionne les mobilités qui devront être réduites.» Ce qui impacterait les accès à  la culture, aux services médicaux… Il s’agit donc de donner à voir ces interdépendances pour les prendre en compte dans les décisions.

Dans les territoires, se mettre à l’écoute des initiatives extérieures à la collectivité

Des initiatives concrètes sont mises en oeuvre dans les territoires, hors des murs de l’action publique. Elles sont portées tantôt par des associations ou des entreprises, ou encore par des particuliers. L’action publique a un enjeu à se rendre attentive à ces initiatives pour leur venir en appui. Domitien Diétrie partage la nécessité d’un diagnostic des autres acteurs et de leurs projets mais constate la difficulté de mise en œuvre. « Par manque de moyens surement, nous avons peu d’occasions en tant que collectivité d’être caisse de résonance des initiatives du territoire. »

Mais comment trouver la juste posture pour les collectivités locales ? Au-delà d’un apport financier ou d’une mise à disposition de lieu ou d’ingénierie, il est possible de co-porter des projets. Nikola Jirglova du Labo de l’ESS, chargée de mission pour l’étude Dynamiques collectives de transitions dans les territoires, souligne l’intérêt de la dynamique partenariale initiée pour le projet de la Chantrerie à Nantes. Au sein d’une Zone d’Activité Commerciale, des acteurs économiques se sont regroupés avec des acteurs de la recherche pour mettre en œuvre une chaufferie bois mutualisée. D’autres projets connectés à la transition écologique (éolien, mobilité…) ont suivi, co-portés avec la collectivité. Point important : les porteurs-euses de projets ont impliqués les élus.e.s très tôt. L’investissement public était logique ensuite et ne ressemblait pas à une demande de financement sortie du chapeau. Le président de l’association de la Chantrerie soutient l’importance d’établir  « un rapport de force bienveillant avec les élus » rapporte Nikola Jirglova.

Cependant, l’inclusion d’acteurs extérieurs à l’action publique n’est pas systématiquement gage de bonne coordination. Un groupe local coordonné par le Réseau Action Climat et Alternatiba à Paris s’était lancé dans un comité de suivi du Plan Climat parisien. Ils en sont finalement partis, les documents techniques s’étant avérés difficilement appropriables. Zoé Lavocat du Réseau Action Climat, qui accompagne les groupes de citoyens s’interroge sur le risque pour eux d’être réduits à un rôle de simple caution citoyenne.

De ces retours d’expérience, on comprend qu’il s’agit pour l’action publique de susciter l’action collective. Ou de la soutenir quand elle se met en place. Coté juridique, Nikola Jirglova plaide pour une sensibilisation aux Société de Coopération d’Intérêt Collectif auprès des agents et élus locaux : «La SCIC est tout à fait sous employée alors qu’il s’agit d’une forme juridique qui favorise clairement la coopération publique-privée.»

Au sein des collectivités, sortir la transition du service environnement

C’est aussi au sein des collectivités que les interdépendances sont sous-estimées et qu’il faudrait en prendre soin. Comment éviter une transition cloisonnée et cantonnée à l’entrée environnementale ? L’élaboration des Plans Climat ou Projets de Territoire ces dernières années s’est révélée une sensibilisation efficace en ce sens. « Elle a mobilisé régulièrement des élus et des agents hors des thématiques dites environnementales autour du sujet de la transition écologique, efficacement.» témoigne Domitien Diétrie.

Parmi les leviers pour activer des habitudes de travail en transdisciplinarité, on peut aussi compter sur l’arrivée d’une jeune génération de techniciens selon Apolline Faure. « L’intégration de l’urgence climatique à leur travail ne leur demande pas de remettre en cause des systèmes que d’autres générations perpétuent depuis des dizaines d’années. » En effet, les chargé-e-s de mission transition se heurtent encore souvent à l’organisation. «Le décloisonnement dans la fabrique des politiques publiques demande d’inventer des modalités de travail qui sont souvent en dehors de la fiche de poste» affirme Nikola Jirglova.

Les outils de décloisonnement existent et peuvent le faire advenir « d’en haut » comme « d’en bas ». Un exemple de dispositif consiste à outiller le ou la chargé-e de mission pour lui permettre d’aller frapper aux portes des différents services et des différentes communes. Zoé Lavocat rapporte l’exemple de la Communauté d’Agglomération du Grand Auch où le chargé de mission du PCAET a utilisé la grille Climat Pratic concernant les avancements avec chacun des services techniques. « Il semble que ça ait permis de construire un cadre commun. Ce dispositif repose sur la motivation des chargés de mission, mais les résultats sont tellement lisibles par les graphiques de l’outil que ça rend la transition concrète. »

Autre stratégie de décloisonnement à Clermont Auvergne Métropole qui a créé avec tous les services un document unique, le Schéma de Transition Ecologique et Energétique. Mensuellement, des Commissions Métropolitaines Elargies réunissent élu-e-s, agent-e-s et partenaires pour échanger sur ce que les décisions impliquent pour chaque portefeuille. « Ce dispositif vise à éviter que le PLUI-H n’empêche la mise en œuvre du projet de transition énergétique par exemple. » souligne Apolline Faure.

Enfin, l’articulation entre les démarches va jusqu’à la transterritorialité. Les territoires voisins sont interdépendants. Par exemple, l’intégration au réseau de nouveaux projets d’électricité renouvelable peut être un problème quand le territoire voisin a déjà installé de nombreuses éoliennes. Sous estimer ces interdépendances en luttant contre le changement climatique fait apparaître des vulnérabilités nouvelles. Comme des concurrences entre les territoires pour les mêmes ressources renouvelables. C’est un effet rebond. Apolline Faure et Charles Adrien Louis du cabinet B&L évolution et auteur du rapport Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ? font le même constat « On voit se développer des filières de bois matériaux, des chaufferies, mais d’ici 5 à 10 ans on se retrouvera en tension sur la ressource parce que le territoire de l’autre coté de la forêt fait la même chose ! De même pour le foncier… »

Faire face à l’urgence climatique, c’est prendre acte que chaque champs d’intervention sectoriel dépend des autres : l’écologie dépend du développement économique pour que la transition devienne effective, l’économique et le social dépendent de l’environnement pour renforcer leur résilience… Et les territoires dépendent les uns des autres. Le manque de coordination trans-territoriales mène à une concurrence pour les ressources, au lieu d’en inclure les limites. Et le manque de prise en compte des interdépendances amplifie les vulnérabilités.

Personnes interviewés et ressources pour aller plus loin :

> Aurélien Boutaud, du cabinet de conseil Aboco. Voir son ouvrage sur les Limites planétaires publié dans la collection Repères aux éditions La Découverte avec Natacha Gondran.

> Domitien Diétrie, DGS de la communauté d’agglomération du Muretain. Voir sa veille active sur LinkedIn.

> Apolline Faure, du cabinet de conseil Transitions. Voir leur Guide pour une coopération urbain-rural en matière de transition énergétique, très utile pour passer à l’action.

> Nikola Jirglova, du Labo de l’ESS. Voir leur étude de 2020 sur les Dynamiques collectives de transitions dans les territoires.

> Zoé Lavocat, du Réseau Action Climat. Voir notamment leur veille sur Les initiatives de l’action publique locale face à la crise sanitaire à maintenir pour faire face à la crise climatique.

Charles-Adrien Louis, du cabinet B&L évolution. Pour prendre la mesure des enjeux, lire leur analyse étayée sur Comment s’aligner sur une trajectoire compatible avec les 1,5°C ?

Ces cinq sujets qui vont animer les prochaines municipales

Urbanisme, démocratie, écologie : quels sont les principaux enjeux qui vont animer le débat lors des élections municipales de 2020… et structurer la prochaine mandature ? A l’invitation de Médiacités, nous en avons identifié cinq. Cinq questions qui montrent que si les candidats se tiennent à distance des étiquettes partisanes, les municipales ne sont pas exempts de clivages politiques ! La version intégrale de la tribune est à retrouver ici.

1/ La stratégie de peuplement : qui veut-on accueillir en ville ?

La hausse accélérée des prix de l’immobilier rend l’accès aux centres urbains de plus en plus sélectif. En limitant les constructions nouvelles, le refus de la densification va encore accentuer cette tendance. Pour ne pas subir cette évolution sociologique, les métropoles doivent mieux cerner les types de population qu’elles souhaitent conserver ou accueillir.

Le terme « stratégie de peuplement » a longtemps été tabou, tant il était associé à des stratégies électoralistes de nouveaux élus pour transformer la sociologie de leurs villes et conforter ainsi leur assise politique. Peu de maires font la publicité de ce pouvoir qui est le leur. Ils lui préfèrent généralement celui, plus flou et plus consensuel, de « mixité sociale. »

Lors des dernières municipales, les quelques discussions s’y référant se sont focalisées sur la seule part de logements sociaux.  Au-delà des HLM, comment les candidats se positionnent sur d’autres leviers tels que le contrôle des loyers, la régulation des prix de sortie, le développement de l’habitat coopératif, etc. ?
En outre, la stratégie de peuplement ne se réduit pas à jouer sur l’offre de logements. Elle porte aussi sur les équipements et services. Selon qu’un élu souhaite attirer des jeunes actifs ou maintenir des familles, des personnes en situation de précarité ou des seniors isolés, il mettra en avant l’offre de loisirs, de petite enfance, la densité de l’action sociale ou le tissu associatif et les dispositifs d’aide à domicile…

2/ Le partage de l’espace public : comment cohabiter en dépit de nos différences ?

Face à la pollution de l’air et à la crise climatique, la nécessité de réduire la place de la voiture en ville commence à faire consensus. Mais les divergences persistent sur ses implications. Faut-il développer des voiries partagées ou segmenter la chaussée par types d’usages avec des espaces réservés ? Sans même attendre l’arrivée de véhicules autonomes, les métropoles doivent-elles mener la fronde contre un code de la route conçu uniquement pour la voiture ? L’opposition croissante entre automobilistes et cyclistes va-t-elle devenir un clivage politiquement structurant ?

Le partage de la voirie cristallise le défi du vivre ensemble dans tout ce qu’il a de plus trivial. La diversification des formes de mobilité et le renforcement des autres fonctions de l’espace public (végétalisation, pratiques sportives, etc.) rend la cohabitation de plus en plus tendue, et les conflits d’usages de plus en plus probables. La méthode à employer divise, elle aussi. Faut-il jouer sur le marquage au sol pour infléchir le partage de l’espace public, ou mener des travaux de voirie pour inscrire ces changements dans le temps ? La gestion en temps réel sera-t-elle à la hauteur des promesses des promoteurs de la smart-city  ?

3/ L’élargissement de la participation citoyenne : comment dépasser le seul thème du « cadre de vie » ?

La participation citoyenne est devenue un passage obligé de l’action publique locale. Le développement des budgets participatifs illustre cet engouement. Cette diffusion produit néanmoins des effets très variables selon les publics ciblés – les élites de la société civile ou celles et ceux qui ne votent pas, à commencer par les étrangers ou les jeunes – et leurs modalités d’implication.

Les élections municipales de 2020 se joueront aussi sur la capacité à élargir le spectre de cette démocratie participative, qui s’est jusqu’ici focalisée sur le cadre de vie. Face à l’évolution des modes de vie et à la transition écologique, l’implication des citoyens dans la gestion des services urbains (la mobilité, l’économie circulaire, l’énergie…) devient cruciale. On pourrait par exemple imaginer d’associer les citoyens à la construction des délégations de service public. L’exploitant du réseau de transports en commun doit-il en priorité renforcer le maillage du réseau de bus, augmenter sa régularité ou réduire les émissions carbone ? Faut-il privilégier la gratuité des transports en commun ou développer des offres ciblées sur les personnes les plus éloignées de la mobilité ? Idem pour les déchets : la demande citoyenne porte-t-elle sur la fréquence du ramassage des ordures ou sur les moyens mis en œuvre pour favoriser le réemploi ?

4/ Les équipements collectifs : sur qui s’appuyer pour répondre aux nouveaux usages ?

Gymnases, centres sociaux, maisons des associations, médiathèques : les équipements sont un élément clé de l’action des communes et des intercommunalités. Bien souvent, ils sont aussi devenus un caillou dans leur chaussure. Confrontées à la baisse de leurs moyens, les collectivités n’arrivent plus à financer leur fonctionnement et les constructions nouvelles ne suffisent pas à absorber la hausse de la population dans les villes les plus attractives.

Elles subissent également la concurrence d’équipements privés, qui voient le jour pour répondre aux aspirations des usagers, en décalage avec la rigidité et l’uniformité de l’offre publique. C’est particulièrement le cas sur les équipements sportifs, où le succès des gym center contraste avec la baisse des adhésions aux associations sportives. On constate aussi un engouement pour les tiers-lieux, ces bâtiments ouverts au public mais gérés par des acteurs associatifs.

Les équipements concentrent nombre de questionnements auxquels font actuellement face les décideurs. Entre opérateurs privés et monde associatif, avec qui les acteurs publics doivent-ils faire alliance ? Comment structurer la gouvernance des futurs équipements, et leur modèle économique ? Comment prendre en compte l’évolution des usages des habitants ? L’engouement pour les « communs » est-il un levier pour une plus forte implication de la société civile dans la gestion des équipements ou le moyen pour la collectivité de se défausser d’un certain nombre de services ?

5/ L’alimentation et la consommation : vers un nouveau pan de l’action publique locale ?

La mobilisation des jeunes et le bon score des écologistes aux européennes ont inscrit le défi climatique à l’agenda local. Or, les maires restent démunis pour répondre à cette préoccupation écologique croissante. Pour l’instant, l’action locale s’est limitée à l’adoption de schémas technocratiques : les PCAET (Plan climat air énergie territorial), les TVB (Trame verte et bleu) et autre SCoT (Schéma de cohérence territorial). Cette planification environnementale est nécessaire. Mais elle n’a pas réussi à impliquer les citoyens, pas plus qu’elle n’a atteint le poids juridique suffisant pour contraindre les partenaires publics ni les acteurs privés.

Comme au niveau national (et mondial), les objectifs restent souvent incantatoires. De nombreuses villes visent la neutralité carbone à 2030 ou 2050 ; peu se sont données les moyens d’y parvenir jusqu’ici. La réduction des émissions carbone passe souvent par la délocalisation de la production en périphérie de la ville (ou du monde). Pour réduire leurs impacts sur l’environnement, les villes devront accompagner la transformation des pratiques de consommation de leurs habitants. L’alimentation est ainsi en passe de devenir un secteur d’action publique majeur. Que feront les communes pour amplifier la dynamique engagée par la société civile, avec le développement des AMAP ? Seront-elles en capacité de démocratiser l’accès à une alimentation de qualité (via les cantines scolaires mais pas seulement) ? Iront-elles jusqu’à s’emparer de la question agricole, en engageant le dialogue avec les territoires ruraux pour relocaliser les circuits d’approvisionnement ?

Pour suivre la campagne municipale au plus près du terrain et voir comment ces cinq sujets seront (ou non) appropriés par les candidats, abonnez-vous à Médiacités, le média de l’investigation locale : https://www.mediacites.fr/

Projets de territoire : les 100 jours où tout se joue

Par Grégoire Alix-Tabeling et Yoan Ollivier, designers (Vraiment Vraiment) et Nicolas Rio (Partie Prenante)

« #innovation #design : de l’audace pour nos territoires ! ». Le titre des prochaines rencontres de la FNAU affirme l’intérêt d’impliquer les designers dans la transformation de l’action publique et la mise en mouvement des territoires. Appliqué aux agences d’urbanisme, il invite surtout à explorer les potentiels du design pour repenser la planification comme avait pu le faire la 27e Région sur les SRADDET.

Comment expliquer le paradoxe entre le foisonnement de documents stratégiques et le constat d’impuissance de la planification qui se répand ? Et si l’approche « user-friendly » pouvait permettre de dépasser le fossé entre stratégie et mise en œuvre, en s’intéressant aux usages futurs de ces documents plutôt qu’à leur seul processus d’élaboration ? Comment utiliser le design pour réinventer l’objet « projet de territoire », dans sa forme comme dans son contenu ?

Dans le prolongement du billet « Design et planification : une rencontre prometteuse », nous avons tenté l’exercice. Voici le résultat de nos heures de cogitation conjointe entre une agence de design des politiques publiques (Vraiment Vraiment) et une agence de stratégies territoriales (Partie Prenante) pour imaginer les « 100 jours » d’un projet de territoire. En attendant de pouvoir passer du rêve à la réalité !

A-t-on encore besoin de stratégies territoriales ?

Quand on analyse la place des projets de territoire dans l’action des collectivités, on est frappé par un décalage de temporalités. D’un côté, on nous annonce une vision et des orientations pour les dix ou trente prochaines années. De l’autre, la durée de vie effective de ces documents stratégiques excède rarement un an (quand ils ne sont pas morts-nés, c’est-à-dire obsolète au moment même de leur adoption). Dans quelle collectivité le projet de territoire est-il parvenu à devenir une référence pour orienter les choix et les actions menées plusieurs années après son élaboration ?

Plusieurs facteurs expliquent ce paradoxe. Souvent dénuées de portée règlementaire, ces démarches stratégiques sont très dépendantes du poids des acteurs politiques et techniques qui les portent. Il suffit que le DGA change de poste pour que le document tombe dans l’oubli. Que l’élu référent se fasse marginaliser, et cette toute la stratégie collectivement élaborée qui se retrouve mise à l’index.

D’autre part, ces démarches se caractérisent par l’absence de portée opérationnelle. Quoi qu’en dise leurs rédacteurs, ces visions à long terme n’ont pas vocation à être « mises en œuvre ». Elles visent plutôt à donner du sens à une trajectoire et à orienter l’action d’autres acteurs. A condition qu’ils s’en saisissent ! Or ces réflexions restent souvent cantonnées dans les cellules « stratégies et prospectives » des collectivités, laissant les acteurs opérationnels répéter leurs routines professionnelles ou bricoler tant bien que mal des solutions inégales à des problèmes inédits.

C’est pour toutes ces raisons que les designers, de prime abord, se méfient des stratégies territoriales et des grandes démarches prospectives participatives. Si nous sommes les premiers à encourager les acteurs publics à créer des visions d’avenir, nous les exhortons tout autant à s’éviter les grandes invocations abstraites (« un territoire solidaire et compétitif », « une ambition volontariste », « un territoire fort de ses valeurs », etc.). Nous préférons parler de situations concrètes, d’organisation de la vie : nous nous plaisons à créer des visions prospectives incarnées et partagées

Cela étant dit, l’élaboration de projets de territoire et les discussions qu’elle suscite garde selon nous toute son utilité, voire sa nécessité. Elle remplit trois fonctions :

> Anticiper les mutations à l’œuvre, pour permettre à l’action publique de mieux comprendre la société dans laquelle elle prend place. Elle agit comme un miroir, qui permet à la fois de prendre du recul et de trouver le bon geste.

> Mobiliser les forces vives du territoire, pour organiser l’action collective et en multiplier l’effet d’entrainement sur le terrain. Elle agit comme une caisse de résonance, pour rendre audible le foisonnement de projets et en synchroniser les rythmes.

> Prioriser les actions et les investissements, pour délibérer collectivement sur les arbitrages à effectuer et les options à retenir. Elle agit comme une loupe pour mettre en lumière les actions à mener et en souligner l’ambition stratégique.

La planification stratégique constitue ainsi un impératif démocratique et cognitif pour construire l’action publique sur les territoires. Mais ses vertus potentielles ne prennent forme que si elle parvient à être en prise avec l’action opérationnelle et le court terme. C’est là que l’apport des designers prend toute sa pertinence !

Penser les 100 jours du projet de territoire

Qu’est-ce qu’un projet de territoire est-il en mesure d’enclencher dans les 100 jours qui suivent son adoption ? Voilà la question décisive que chaque collectivité devrait se poser avant d’entamer toute démarche stratégique.

Imaginée lors du projet métropolitain de Metz-Métropole, la métaphore des « 100 jours » est intéressante. Elle invite à prendre acte de l’obsolescence programmée de toute vision à long terme (« votre projet de territoire s’autodétruira dans quelques mois… tic, tac, tic, tac… ») tout en refusant ce sentiment d’impuissance (« les stratégies sont mortelles. Raison de plus pour en cueillir les fruits avant qu’ils ne pourrissent ! »). Si les projets de territoire abandonnent leur prétention à orienter les choix politiques et techniques sur plusieurs décennies, c’est pour mieux endosser leur fonction d’impulsion de l’action collective.

Penser les 100 jours du projet de territoire consiste à se mettre en quête des premiers rouages à actionner, en comptant sur le phénomène de réaction en chaîne pour démultiplier son effet d’entrainement.

Cela suppose de déplacer les efforts de l‘amont (la construction du document) vers l’aval (les conditions de sa mise en œuvre). Cela paraît évident, mais c’est un vrai changement de pratique. Que ce soit pour un SCOT, un projet métropolitain ou une démarche prospective, toutes les ressources sont concentrées sur le processus d’élaboration de la stratégie, à travers l’organisation d’ateliers participatifs et de groupes d’experts. Puis une fois le texte écrit, chacun retourne à ses occupations et les équipes en charge de sa mise en œuvre sont réduites à peau de chagrin.

Pour tenter de dépasser ce travers, nous sommes repartis des trois fonctions clés des projets de territoire avec à chaque fois le même objectif : Comment designer les 100 jours du projet du territoire pour faire de cet objet un outil au service de l’action collective ? Comment penser les usages de ces documents pour en réinventer le format ? En un mot, comment rendre à nouveau la planification utile ?

Anticiper : faire résonner les visions prospectives dans l’organigramme de la collectivité

La première fonction des projets de territoire consiste à révéler et à anticiper les transformations du territoire. Qu’on l’appelle diagnostic, prospective ou état des lieux, il s’agit d’apporter une meilleure compréhension des mutations à l’œuvre. La planification contribue alors à pointer les enjeux prioritaires pour la collectivité et à élargir son champ de vision. Car si tout le monde est conscient que notre société se transforme et que notre monde se trouve dans une phase de transition, il est bien difficile d’y voir clair. Rendre intelligible pour rendre saisissable : tel est le but premier de tout projet de territoire.

Ce travail d’analyse peut être plus ou moins approfondi. Mais il bute toujours sur la même difficulté : le lien avec l’opérationnel ! Comment s’assurer que les enjeux identifiés soient pris en compte dans les politiques mises en place ? Comment faire pour que les décideurs s’emparent de l’ouverture du champ des possibles produite par la prospective ? Bref, comment la connaissance (du territoire et de ses occupants) peut-elle influencer l’action (publique) ?

Le problème repose sur un décalage dans le partage des rôles. Dans les grandes métropoles comme dans les petites intercos, les acteurs qui produisent cette expertise sont rarement les mêmes que ceux qui sont en mesure d’en tirer les conséquences dans l’action. Le risque est alors d’en rester à des grandes tendances macro, trop abstraites pour qu’elles soient vraiment appropriées par les élus et/ou l’administration.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est organiser la rencontre entre ces deux types d’acteurs. Pour cela, on pourrait repartir de l’organigramme de la collectivité. Au lieu de lister les grandes tendances à l’œuvre sur le territoire, contentons nous d’identifier pour chaque direction un ou deux points de vigilance prospectif. On pourrait d’ailleurs faire le même exercice avec les élus sur chaque délégation.

Par exemple, au lieu de ressortir le couplet habituel sur le « vieillissement de la population », on pourrait interroger les conditions de la mobilité des personnes âgées avec la direction « déplacements » ou la façon d’éviter la raréfaction des aidants bénévoles avec la direction de l’action sociale. Il ne s’agit pas de nier la dimension transversale des enjeux prospectifs, mais de souligner qu’ils raisonnent différemment selon les secteurs concernés, et que leur maintien à un niveau transverse empêche leur prise en main concrète.

Cette méthode invite à renouveler le cadre de mise en discussion du diagnostic prospectif. Finis les comités de direction assommés par une avalanche de statistiques. Mieux vaut des rendez-vous restreints intégrant les agents impliqués dans l’opérationnel pour présenter les points saillants, les opportunités et les point de vigilance, et s’interroger sur leurs conséquences. En quoi ce signal prospectif interpelle-t-il la politique publique concernée ? Quelles implications faut-il en tirer ? quelles réorganisations cela suppose (dans les objectifs, dans les modes de faire ou dans le management) ? Des outils de travail commun, qui permettent de trouver le bon équilibre entre réalisme (vs « stratosphérisme) et dé-technicisation (vs stricte « dépendance au chemin »).

Mobiliser : ce projet dont vous êtes le héros… à condition de trouver vos partenaires !

La seconde fonction des projets de territoire vise à organiser l’action collective. « Stratégie partagée », « co-production », « projet commun »… le lexique de la planification territoriale souligne l’importance de la mobilisation des « forces vives » du territoire. L’élaboration du projet constitue un temps d’échange privilégié entre la collectivité et ses partenaires. En témoignent la multiplication des ateliers participatifs et des dispositifs de concertation plus ou moins sincères et utiles. Le succès de ces démarches est d’ailleurs souvent évalué à l’aune du nombre de participants impliqués.

Mais cette mobilisation risque souvent d’être sans lendemain. Une fois le projet adopté, le soufflé retombe et chacun retourne à ses occupations. D’autant que les participants ne voient pas forcément les effets de leur implication dans la réflexion. La sur-sollicitation des forces vives et l’impuissance de la planification stratégique dans le passage à l’acte accroissent les frustrations… et deviennent un facteur de démobilisation !

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est créer les conditions pour réussir à mettre en relation les bonnes personnes. L’objectif n’est plus d’associer le plus grand nombre à des grand-messes incantatoires, mais d’organiser l’appariement entre des acteurs complémentaires et de multiplier les connexions entre la collectivité et ses partenaires potentiels.

Pour enclencher l’action collective et faciliter le passage à l’acte, il faut repartir des besoins. Sur quels porteurs de projets la collectivité aurait-elle besoin de s’appuyer pour concevoir et/ou mettre en œuvre sa stratégie ? A l’inverse, quelles sont les attentes des forces vives du territoire vis-à-vis de la collectivité ? Avec qui ont-ils besoin d’être en contact ?

Cette logique souligne l’importance de la fonction d’entremetteur, pour susciter des échanges fructueux et des croisements improbables. Ce qui nécessite aussi d’être physionomiste (quel acteur pourrait correspondre à tel besoin exprimé par telle ou telle direction ?) et traducteur, pour rendre possible le dialogue entre des acteurs qui ne parlent pas toujours le même langage.

Et si la mise en œuvre du projet de territoire prenait la forme d’un speed-dating territorial ? Sur chaque orientation / chantier identifié dans le projet, on réunit dans une même salle une multitude d’acteurs qui gagneraient à échanger entre eux. Avec un même objectif : provoquer un maximum de rencontres en un minimum de temps. Il en sortira bien quelque chose…

Cette logique transforme doublement le positionnement de la concertation. D’une part, elle place les forces vives au premier plan de la mise en œuvre du projet, et pas uniquement à l’élaboration du diagnostic. Au lieu d’être assis sur une chaise pour réagir aux analyses de la collectivité, ils deviennent les premiers contributeurs au projet en se mettant en quête de partenaires !

D’autre part, elle invite à élargir le profil des acteurs associés dans ce genre de démarche, en se mettant en quête de porteurs de projet plus en prise avec l’opérationnel, plus proche du « faire » et du « terrain ». Les Conseils de développement et autres corps intermédiaires ne sont pas à exclure pour autant. Mais ils agissent justement comme des « intermédiaires » pour repérer ces contributeurs potentiels, qui poursuivent leurs projets sans forcément solliciter la collectivité ou les élus.

Prioriser : enclencher le premier rouage pour dépasser l’inertie de l’action publique

La troisième fonction d’un projet de territoire porte sur la vision à long terme… et sa déclinaison en acte. La construction d’une stratégie vise à mettre de l’ordre dans une action publique souvent foisonnante. Elle aide à faire le tri et à prioriser face à la multiplication des projets et des revendications.

La discussion collective permet de renforcer le poids de ces arbitrages. Elle est censée faciliter le portage politique des orientations retenues. Elle est aussi mobilisée dans les négociations de la collectivité avec d’autres partenaires institutionnels (Etat, Région, UE…) ou pour étayer les candidatures aux appels à projets et autres appels à manifestation d’intérêt.

Mais cette fonction d’orientation bute sur la durée de vie des projets de territoire. Comment tenir le cap dans la durée quand le document est déjà considéré comme obsolète quelques mois après son adoption ? Comment infléchir l’agenda de la collectivité quand on reste sur du discours, sans pouvoir jouer ni sur les ressources financières, ni sur les ressources humaines ?

Ce décalage explique la difficulté de la planification stratégique à avoir prise sur l’action de la collectivité. Il renforce la frustration des services et l’agacement des élus quant à l’utilité de ce genre d’exercice. Pour éviter que la désillusion ne soit trop forte, sans doute faut-il mieux doser l’ambition de ces documents et assumer leur durée de vie limitée.

Penser les 100 jours du projet de territoire, c’est définir un agenda à très court terme, pour impulser le premier pas au lieu d’attendre (en vain) que toutes les conditions soient réunies pour lancer un nouveau programme.

Pour cela, on pourrait imaginer la mise en place d’une task force dédiée, positionnée comme une fonction ressource au service de l’administration et des élus (et non comme un commando déconnectée de l’organigramme). Cette équipe-ressource serait à la fois unique – pour concentrer les efforts – et à géométrie variable – pour mobiliser les bonnes compétences en fonction des problématiques abordées.

Cette cellule agit comme un starter, en se focalisant sur un chantier tous les six mois. Cette durée est trop courte pour porter une politique publique en tant que telle. Mais elle est largement suffisante pour enclencher le premier rouage de l’engrenage, lever les obstacles de court terme et rendre le mouvement irréversible. Son objectif consiste aussi (et surtout) à fabriquer les outils pour passer des orientations stratégiques à la mise en œuvre opérationnel sur chaque chantier. Libre ensuite aux directions concernées de s’en emparer !

Ces trois pistes démontrent que la planification stratégique n’est pas opposée au passage à l’acte… A condition de sortir des grandes ambitions incantatoires pour penser dès la phase d’élaboration l’effet d’entrainement qu’elle peut susciter sur le territoire. Un saut dans l’inconnu… qui mériterait d’être tenté !

 

Ce texte a été écrit pour susciter le débat et l’expérimentation. Retrouvons-nous pour en parler, à la FNAU ou ailleurs :

Gregoire Alix-Tabeling, gregoire@vraimentvraiment.com

Nicolas Rio, nicolasrio@partieprenante.com

Métropoles et participation : mariage ou divorce ?

A la demande de l’Institut de la Concertation (qui sont aussi mes voisins de bureau à Superpublic), je suis intervenu la semaine dernière dans leur groupe d’échanges de pratiques sur Métropoles et participation. Voici le texte de mon intervention, pensé comme une invitation au débat…

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ?

Je ne suis pas un spécialiste de la participation. Comme consultant-chercheur en stratégies territoriales, mon métier consiste surtout à accompagner les collectivités dans l’élaboration de leur projet de territoire. C’est dans ce cadre que je suis régulièrement confronté à la question participative…

Et pour dire vrai, je reste interrogatif sur le foisonnement des dispositifs participatifs au sein des projets métropolitains. L’idée n’est évidemment pas de contester l’importance d’associer les citoyens à l’action métropolitaine (d’autant plus nécessaire en l’absence d’élections intercommunales au suffrage universel direct), mais de mettre en garde contre l’impératif participatif. En voulant introduire de la participation partout et tout le temps, on finit par se focaliser uniquement sur la question du « comment ? » au risque d’en oublier celle du « pourquoi ? ». C’est aussi ce que montrent des chercheurs comme l’excellent Guillaume Gourgues avec la notion d’offre de participation.

Les projets de territoire sont-ils vraiment la bonne entrée pour introduire la participation citoyenne ? A l’heure où les projets métropolitains se multiplient, la question mérite d’être posée. Pour lancer la discussion, je me contenterai de formuler un risque, un constat, et deux propositions. Avec la conviction que la participation n’est pas un but en soi, mais un moyen de renforcer la place des citoyens dans l’action métropolitaine !

Un risque : le décalage entre vécus des usagers et représentations des citoyens

Lorsque l’on s’interroge sur notre rapport au territoire, on s’aperçoit qu’il existe un décalage (croissant ?) entre nos représentations en tant que citoyen et notre vécu en tant usager. Même si nous sommes de plus en plus mobiles, le mythe du village communal persiste. L’échelle de la commune est souvent vue comme l’espace démocratique par référence, comme en témoigne l’attachement à la figure du maire.

De nombreux facteurs expliquent ce décalage (voir par exemple l’analyse qu’en fait Martin Vanier dans la revue Esprit). Il résulte surtout de notre difficulté à penser notre citoyenneté autrement qu’en tant qu’habitant. « On vote là où l’on dort » nous dit Jean Viard, en parlant de démocratie du sommeil… Difficile de concevoir notre citoyenneté en adoptant le point de vue du salarié, du passant ou de l’utilisateur de tel ou tel équipement. Mais pourquoi serais-je moins citoyen à mon lieu de travail, au cinéma ou dans le métro qu’à mon domicile ?

Face à ce décalage, la participation peut parfois produire des effets contre-productifs. Lorsque son objet reste trop vague ou abstrait (ce qui peut être le cas dans le cas de l’élaboration des projets de territoire), elle contribue à dissocier les représentations de l’expérience vécue. Le risque est alors de renforcer l’opposition entre les communes, perçues comme l’unique lieu de la proximité et du collectif, versus les métropoles ou les intercommunalités, vues comme un monstre technocratique insaisissable pour le citoyen. Alors que tout l’enjeu des projets métropolitains consiste au contraire à dépasser ce clivage pour fabriquer les complémentarités entre ces deux institutions.

Un constat : derrière les métropoles, la métropolisation

Ce travers apparaît lorsque les discussions se focalisent sur les questions institutionnelles… En oubliant que les Métropoles (au sens d’institutions) ne sont que la conséquence, tardive et limitée, d’un phénomène plus large : la métropolisation.

La métropolisation est à l’échelle territoriale ce que la mondialisation est à l’échelle internationale. Elle correspond à l’évolution de nos modes de vie marquée par l’explosion des mobilités de toutes sortes.

En conséquence, notre vécu du territoire devient beaucoup plus éclaté. Les personnes dont le quotidien se déroule au sein d’une même commune ou d’un même quartier sont de moins en moins nombreuses. On passe notre temps à traverser les frontières communales… pour aller travailler, pour aller faire ses courses, pour sortir avec des amis, pour prendre le train ou l’avion.

Ce qui ne veut pas dire que tout devient mobile tout le temps. L’idée d’ancrage territorial garde sa pertinence, mais il devient multiple. Je suis attaché au quartier où j’habite, mais aussi aux abords de mon travail où je déjeune tous les midis, au quartier de centre-ville où je me promène le week-end, etc.

Ce changement des modes de vie constitue un défi pour la participation citoyenne. En effet, celle-ci a longtemps été pensée dans son lien à la proximité, comme l’illustre les conseils de quartier.

Comment concevoir une participation qui intègre cette multiplicité des échelles et des attachements territoriaux ? Comment imaginer des dispositifs participatifs centrés sur les liens, et plus uniquement sur les lieux ? Autrement dit, comment faire émerger une nouvelle forme de citoyenneté adaptée à la métropolisation, pour prendre en compte la pluralité de nos vies et de nos géographies ?

Proposition n°1 : utiliser les projets de territoire comme espace réflexif pour prendre conscience que nous sommes déjà métropolitains

Après quatre ans de thèse sur l’usage de la prospective par les collectivités, j’en suis arrivé à la conclusion que les projets de territoire n’ont pas pour but de définir une stratégie à long terme (pour une démonstration scientifique, la thèse de 500 pages est en ligne ici. Sinon il en existe une synthèse de quatre pages). Ils servent plutôt à organiser un espace de réflexivité pour redéfinir l’institution qui le porte et lui permettre de mieux prendre en compte les transformations de la société dans laquelle elle prend place.

Traditionnellement, ce travail réflexif est surtout destiné aux élus et à leur administration. On mobilise des experts et des acteurs socio-économiques pour leur expliquer comment fonctionne leur territoire et comment il se transforme. Le recours à la participation pourrait permettre d’élargir ces réflexions aux citoyens, qui sont tout de même les premiers concernés !

Dans cette optique, les projets métropolitains constituent l’occasion idéale pour mettre en lumière que nous sommes déjà métropolitains (par nos modes de vie et nos pratiques quotidiennes)… Ce qui suppose d’inverser le regard que portent les Métropoles sur leurs citoyens. Le risque serait en effet de croire que les institutions ont un temps d’avance que les citoyens devraient rattraper, à grand renfort de réunions publiques. Au contraire, c’est l’action publique qui a un temps de retard par rapport aux pratiques de ses citoyens, que la création des Métropoles cherche à atténuer.

Les projets de territoire doivent donc surtout chercher à diminuer le décalage entre le vécu des usagers et les représentations des citoyens évoqués ci-dessus. C’est par cette prise de conscience qu’ils parviendront à susciter un sentiment d’appartenance territorial commun et une meilleure appropriation des politiques métropolitaines.

Proposition n°2 : utiliser la participation pour ramener la question des finalités sur des politiques a priori considérées comme techniques

Si la participation occupe une place croissante dans les démarches de projets de territoire, c’est qu’elle est vue comme un levier indispensable pour rendre visible la Métropole pour ses habitants. La concertation des citoyens agit alors comme un moyen pour réparer l’absence d’élections intercommunales.

Mais ce lien de cause à effet n’a rien d’une évidence. L’élaboration d’une stratégie transversale et prospective contribue-t-elle réellement à rendre l’institution métropolitaine plus compréhensible ? Apporte-t-elle vraiment aux citoyens une meilleure vision de ce que fait une Métropole au quotidien ?

Pour relever ces défis, il apparaît plus judicieux de centrer la participation citoyenne vers des thématiques plus précises ou des politiques tangibles que sur la construction d’un discours stratégique mais abstrait. (La discussion au sein du groupe d’échanges de pratiques a d’ailleurs confirmé ce postulat : la participation métropolitaine est d’autant plus efficace qu’elle porte sur des objets précis, en repartant des questions que les gens se posent !).

Il est alors intéressant d’en revenir aux compétences originelles des intercommunalités : la gestion des grands réseaux techniques (les transports urbains, l’énergie, l’eau, les déchets…). Ces objets sont métropolitains par excellence (car il y est question de flux), tout en ayant des impacts directs sur le quotidien des usagers/citoyens de la ville. L’intégration de la participation citoyenne permettrait d’interroger la dimension politique de ces questions, souvent traitées comme des sujets techniques. Les débats nantais sur la transition énergétique illustrent l’intérêt d’une telle approche.

Mais quelle place donner aux citoyens et à quels moments les faire intervenir ? A mon sens, c’est sur la question des finalités que la participation citoyenne trouve tout son sens. Elle pourrait alors intervenir en amont de la négociation des contrats de délégation, pour contribuer à l’élaboration des cahiers des charges. Par exemple sur la mobilité : quelle place veut-on donner aux pratiques collectives de la voiture et sous quelles formes ? Faut-il plutôt investir sur les mobilités douces ou sur les services d’information ? Quelle place donner à la lutte contre la pollution ? Quels modes de tarification choisir ? Autant de questions métropolitaines sur lesquelles les citoyens auraient leur mot à dire !

Une citoyenneté métropolitaine qui reste à inventer !

Les échanges avec le collectif Métropop et les praticiens de la participation sont venus alimenter le débat à partir de situations concrètes et des obstacles auxquels ils se confrontent. Ils ont surtout souligner la nécessité de faire émerger une citoyenneté métropolitaine, adaptée à cette nouvelle donne territoriale.

Cela démontre que la participation métropolitaine ne peut pas être la réplication de la participation locale à une autre échelle. Ce sont de nouvelles formes de participation qui doivent être expérimentées : qui portent sur les liens et les flux pour en reconquérir la maitrise, qui acceptent d’aborder des sujets techniques pour en affirmer le caractère politique, qui ne limitent pas les citoyens à leur point de vue d’habitant… Une participation qui fasse écho à l’expérience métropolitaine qui constitue notre quotidien, avant même le passage en Métropole.

Nous aurons l’occasion de prolonger ces échanges, lors du colloque « Les Métropoles à l’écoute des territoires » organisé à Grenoble le 7 et 8 novembre 2017. Affaire à suivre…