Comment gouverner la ville servicielle ? (Revue Urbanisme)

La revue Urbanisme publie notre article sur la gouvernance de la ville servicielle, dans le cadre de son dossier « Qui gouverne la smart city ? ». Co-écrit avec Isabelle Baraud-Serfaty et Clément Fourchy, cet article prolonge nos réflexions sur les nouveaux modèles économiques urbains et sur le risque d’ubérisation de l’action publique métropolitaine.

En voici quelques extraits. La version intégrale est téléchargeable ICI.

« Le glissement serviciel des services urbains entraîne un brouillage de la frontière entre secteur public et secteur privé. L’acteur public n’a plus le monopole sur le finance- ment des services et leur définition. On le voit sur le passage de la gestion des transports urbains à la mobilité as a service, avec l’intégration de nouveaux acteurs comme Uber, Waze ou Gobee Bike. Le couple « collectivité concédante/opérateur exploitant », si caractéristique de la ville des réseaux, est en passe de devenir obsolète. »

« Deuxièmement, les collectivités se trouvent remises en cause dans leur rôle de régulateur par l’émergence d’une nouvelle figure: l’agrégateur. Ces intermédiaires se caractérisent par leur capacité à proposer une offre intégrée, individualisée et en temps réel. Les agrégateurs se positionnent en aval de la chaîne de valeur, au plus près des usagers. En devenant un point de passage obligé pour tous les autres opérateurs, les agrégateurs remplissent une fonction régulatrice jusqu’ici assurée par les collectivités… sans pour autant poursuivre les mêmes finalités ! Quitte parfois à venir bousculer les régulations traditionnelles assurées par la réglementation, locale et nationale. Comment, dès lors, garantir que ces nouveaux services urbains correspondent à l’intérêt général, au lieu de se limiter à tel ou tel segment de marché ? »

 » Face à cette double évolution, nous pensons que les collectivités devraient endosser la fonction d’autorité organisatrice des services urbains. Il ne s’agit plus de planifier des infrastructures (public-public) ni de déléguer des services à des exploitants (public-privé) mais d’encadrer les interactions des opérateurs privés entre eux. La collectivité perd en capacité d’action directe ce qu’elle pourrait gagner en largeur de champ en élargissant ce rôle d’autorité organisatrice à l’ensemble des services urbains. »

 » Pour orienter cette régulation publique des services urbains de la ville, il est utile d’en revenir aux trois principes fondamentaux du service public: égalité, continuité et mutabilité. Comment la signification de ces principes est-elle transformée par ce nouveau contexte ? Quels enjeux viennent-ils susciter pour les collectivités ? »

L’action publique des Métropoles au risque de l’ubérisation

La ville numérique est-elle ingouvernable ? s’interrogeaient Hubert Guillaud et Thierry Marcou dans InternetActu. C’est pour tenter d’y apporter des réponses que Partie Prenante intègre le réseau de veille du Grand Lyon avec ibicity, Antoine Courmont, Clément Fourchy et Lionel Gastine. En attendant nos productions futures, on vous livre ici nos premiers questionnements (extrait de la réponse au lot « mutation de l’action publique » du réseau de veille), dans le prolongement de nos travaux sur les nouveaux modèles économiques urbains.

ubérisation action publique

Révolution numérique : trois ruptures et des bouleversements en chaine

Le Grand Lyon s’est placé comme une métropole en pointe sur les questions de smart city. Mais si la révolution numérique peut entrainer l’avènement d’une ville plus intelligente, elle provoque surtout une recomposition radicale du partage des rôles entre acteurs avec trois ruptures fondamentales.

La première est l’émergence de la « multitude ». Jusqu’ici cantonnés au rôle de consommateurs-usagers, les individus deviennent aussi producteurs (de données, de places libres dans leur logement ou leur voiture…). A travers l’émergence des plateformes et du pair-à-pair, ils peuvent se mettre en relation entre eux, en dehors des grandes organisations traditionnelles .

La deuxième rupture est la généralisation du sur-mesure, au sens où les spécificités de chaque individu peuvent désormais être saisies au plus près à travers le big data et les algorithmes. Cette industrialisation du sur-mesure à grande échelle porte à la fois sur l’individualisation du produit et/ou du service et sur son ajustement en temps réel. Initié du côté de l’offre, ce changement affecte aussi la demande, l’adaptation devenant peu à peu une exigence des usagers. L’individualisation de masse est un élément clé de nos sociétés post/hyper-industrielles. Ce qui n’est pas sans conséquence pour les services publics…

La troisième rupture porte sur le glissement serviciel de l’économie, en lien notamment avec la déconnexion entre le produit et l’usage. Déjà explorées par le réseau de veille du Grand Lyon, les conséquences de cette rupture pour les villes peuvent être résumées autour de deux phénomènes. D’une part, un élargissement du périmètre des services urbains : on passe ainsi des transports à la mobilité, des déchets à l’économie circulaire, de la distribution d’énergie à la performance énergétique… D’autre part, un déplacement de la création de valeur vers l’aval, au plus près de l’usager. Ce n’est pas un hasard si un grand nombre de start-up portent sur la création de nouveaux services.

Ces trois ruptures bousculent l’ensemble de la société et de l’économie, avec l’apparition de nouveaux entrants et la déstabilisation des acteurs traditionnels. Dans un contexte de raréfaction de la ressource publique et de montée en puissance des pouvoirs locaux, elles ont aussi des conséquences directes pour l’administration et l’action publique. C’est particulièrement le cas dans les métropoles, qui émergent comme le terrain avancé de ces évolutions.

Quand les opérateurs privés concurrencent les acteurs publics…

Cette mutation peut être résumée autour de l’hypothèse suivante : la puissance publique est en train de perdre le monopole de la production de l’action publique en générale, et des services urbains en particulier.

La collectivité a longtemps été le fournisseur exclusif des services d’intérêt collectifs (elle s’est en tout cas pensée comme telle), y compris lorsqu’elle en déléguait la mise en œuvre à un opérateur privé. C’était le cas sur les transports ou l’énergie, avec la construction des infrastructures et les délégations de services publics. Mais aussi sur le social avec le versement des allocations et les services sociaux (PMI, CCAS, Missions locales) ou sur la formation avec l’éducation nationale et l’université publique.

Aujourd’hui, l’offre de services urbains se démultiplie. Elle devient à la fois plus complète et plus complexe. Les services de mobilité ne se limitent plus aux infrastructures de transport. Ils intègrent aussi l’aide à la navigation en temps réel, l’insertion du covoiturage dans la chaîne de mobilité, l’enrichissement du temps passé dans les transports, etc. De même pour l’éducation avec l’ambition de la formation tout au long de la vie, en intégrant la petite enfance, la formation continue et l’engouement des séniors pour les conférences scientifiques.

Cette évolution provoque un brouillage de la frontière public-privé et des découpages sectoriels. Ainsi, on assiste à une fragmentation des acteurs, avec de nouvelles lignes de partage : des acteurs publics interviennent sur des champs qui étaient historiquement privés (par exemple, la fixation des prix des logements libres), et des acteurs privés interviennent sur des champs qui étaient historiquement publics (par exemple, la conception urbaine des nouveaux quartiers).

Ces changements ne sont évidemment pas nouveaux. Les écoles privées existent depuis longtemps, tout comme l’usage collectif de la voiture. Mais les trois ruptures évoquées ci-dessus lui donne une nouvelle ampleur… et en changent la nature. La révolution numérique renforce la fragmentation des acteurs autant qu’elle accentue leurs interdépendances. Dans cette coopétition généralisée, le rôle de la Métropole de Lyon s’en retrouve bouleversé.

Quels impacts sur le rôle des Métropoles et leur équilibre financier ?

Se retrouvant concurrencées par des initiatives privées, les Métropoles deviennent un acteur parmi d’autres dans la production des services d’intérêt collectif. Elles risquent dans certaines situations de se voir uberisée par des acteurs prenant le contrôle de la donnée et de la relation à l’usager-citoyen (voir les travaux du lab Chronos x OuiShare sur le sujet). Comment faire pour éviter que la valeur produite par la collectivité se trouve captée par d’autres opérateurs ? Quelle stratégie adopter face aux nouveaux agrégateurs issus du numériques qui, en préemptant la relation avec l’usager, cherchent à maitriser l’ensemble de la chaine ? Comment garantir le financement des infrastructures quand la valeur se déplace en aval, vers la production de services ?

Si ces ruptures constituent parfois des menaces pour l’action publique, elles peuvent aussi être appréhendées comme une promesse d’efficience. Comment la collectivité pourrait-elle, en gardant maîtrise de l’aval, proposer des offres de services plus adaptées aux attentes des usagers-citoyens ? En quoi l’activation de la multitude pourrait-elle lui permettre de jouer sur la structure de coûts en diminuant le besoin d’investissements publics (par exemple, les systèmes favorisant le covoiturage permettent de remplacer des bus à moitié vide ou des systèmes de transport à la demande) ?

Ces ruptures posent aussi de nouveaux enjeux, comme celui de la tension entre l’individualisation et le commun. La forte individualisation des offres que permet la révolution numérique (à la fois dans le service rendu et dans sa tarification), qui permet, individuellement, d’accroître la valeur du service rendu, et, collectivement, d’augmenter l’efficience de l’action publique, est-elle compatible avec la notion de commun et l’existence d’une communauté ? Les controverses qui ont eu lieu à la rentrée 2016 sur l’offre d’assurance « Vitality » de Generali France (qui propose de récompenser les assurés qui adoptent un mode de vie « sain ») donnent un aperçu des débats qui pourraient bientôt toucher les services urbains.

Dans nos travaux récents, nous avons souligné que ces questions interpellent le modèle économique de la collectivité et invite cette dernière à investir la posture d’autorité organisatrice. Par son fonctionnement (co-production de la réflexion avec les services et les autres veilleurs, à partir d’une commande sur un besoin ciblé), le réseau de veille du Grand Lyon nous semble être l’espace idéal pour poursuivre cette réflexion.

Quelles conséquences de ces changements pour l’administration et son management ?

La problématique ne se limite pas à la question des rapports public-privé, aux nouveaux modèles économiques de la collectivité et à sa posture d’autorité organisatrice. Elle interpelle aussi le fonctionnement de l’administration et ses évolutions possibles.

Elle a par exemple des implications directes sur la réforme de l’administration et ses modes de management. Comment les directions sectorielles de la Métropole peuvent-elles s’adapter au phénomène d’hybridation généralisée des secteurs et des acteurs induits par ces changements ? Jusqu’où l’administration publique doit-elle suivre les modes d’organisation et d’intervention prônées par les nouveaux entrants du numérique ? De quelles ressources dispose-t-elle pour marquer sa spécificité ? Quels sont les outils à mettre en place pour endosser ce rôle d’autorité organisatrice ?

La révolution numérique et la recomposition des acteurs public-privé interpellent aussi le recours à l’évaluation et à la participation qui se développent au sein des collectivités depuis les années 1990. Comment évaluer une action publique dont la collectivité ne constitue qu’une des parties prenantes ? Quels seraient les bons indicateurs à développer pour évaluer sa capacité de régulation et/ou d’interaction ? Comment rendre visible (et amplifier) l’effet d’entrainement de chaque politique publique, au-delà du contrôle de sa bonne mise en œuvre ?

Idem sur la participation. Quelle est la place des citoyens dans la fabrique de l’action publique, au temps de la multitude ? Faut-il s’adresser au citoyen, à l’usager, au contribuable ou à l’habitant ? Comment organiser leur articulation avec l’action des services ? Quelle place faut-il accorder au conflit, dans ces dispositifs marqués par la recherche du consensus ? En quoi ces nouveaux processus peuvent-ils permettre d’atténuer la crise du consentement à l’impôt ?

 

Les questions stratégiques ne manquent pas ! Espérons que les travaux du réseau de veille nous permettent d’apporter à l’action publique les éclairages pertinents pour pouvoir faire face à toutes ces mutations…

Réinventer : où est l’innovation ?

« L’innovation sous toutes ses formes » : telle est l’ambition affichée par les Réinventer. Mais quelles sont vraiment les transformations suscitées par la vague des appels à projets urbains innovants ? Au-delà des « solutions » proposées sur chaque site, c’est surtout dans le contours des groupements candidats que ces appels à projet sont porteurs de changement.

Après les tentatives de définition (« De quoi parle-t-on ? ») et de typologies (« Ils se suivent, mais se ressemblent-ils ? »), troisième  épisode de notre série sur les Réinventer.

Des innovations… au risque de la standardisation ?

A chaque fois, le nombre de réponses témoigne de cet engouement pour les Réinventer. Architectes, promoteurs, start-uppers ou opérateurs de services urbains, tous se pressent pour proposer leurs dernières innovations. L’immeuble de promoteur laisse place à des bâtiments hybrides, qui accueillent de nouveaux usages tout en produisant de l’énergie. La vague des « réinventer » apparait ainsi comme une tentative de synthèse entre la ville durable et la smart city.

Ce foisonnement d’innovation s’accompagne néanmoins d’un effet de standardisation. Si l’on en croit le dossier de presse publié à l’issue de la phase de candidature IMGP, l’agriculture urbaine se retrouvait par exemple dans 60% des réponses aux 57 sites d’Inventons la Métropole. 40% abordaient la question du réemploi et quasiment tous intégraient des tiers-lieux (espaces de co-working, Fablab, etc.). Paradoxalement, plus les projets veulent innover, plus ils se ressemblent, au risque de sous-estimer les spécificités de chaque site. Toutes les réserves foncières de la métropole ont-elles vocation à accueillir du co-working ? Est-il pertinent de faire de l’agriculture sur toiture à Saclay ou au Triangle de Gonnesse ?

Difficile d’élaborer des innovations sur-mesure en si peu de temps, face à un jury qui attend aussi d’être rassuré sur la faisabilité des propositions. Ce sera probablement dans la phase de mise en œuvre que les dispositifs les plus novateurs apparaitront, quand il faudra faire face à des problèmes inédits pour lesquelles aucune des solutions existantes ne conviendra.

Des groupements aux contours inédits

C’est sans doute moins dans les projets proposés, que sur les acteurs qui les portent que l’innovation suscitée par la vague des Réinventer est la plus perceptible. Ces appels à projet successifs transforment le paysage des acteurs de la fabrique urbaine et leur partage des rôles. Plus précisément, ils contribuent à en accélérer le déploiement. Deux évolutions principales caractérisent cette évolution.

Premièrement, les appels à projet participent d’une intégration croissante entre la construction et l’exploitation des bâtiments, voire des quartiers. Ils confirment ainsi l’hypothèse que nous avions posée avec Isabelle sur le glissement serviciel de l’immobilier. Les candidatures se distinguent des projets traditionnels par leur attention accordée aux usages. Nombreux sont les groupements qui tentent d’associer les utilisateurs à l’équipe-projet, que ce soit via les gestionnaires (commerçants, co-working, exploitants d’équipements…) ou directement avec les futurs usagers (habitants, associations). Autrement dit, il s’agit d’intégrer en amont les acteurs de l’aval.

Dans cette logique, la programmation prime sur la conception. L’appel à Programme urbain innovant de Saclay met d’ailleurs les services urbains au centre des candidatures, les architectes-paysagistes n’étant associés que dans un second temps. Les investisseurs semblent néanmoins plus difficile à attirer.

Cette évolution vient consacrer le succès des expériences menées ici ou là, souvent par des collectifs ou des associations, pour un urbanisme plus attentif aux usages. Les occupations temporaires ont joué le rôle de ballon d’essai, permettant à des collectifs comme Plateau Urbain, Bellastock ou Rotor de faire valoir leur expérience auprès de promoteurs plus traditionnels dans leur approche. Ceux qui étaient jusqu’ici des acteurs alternatifs de l’aménagement se retrouvent courtisés par les grands promoteurs traditionnels, entraînant dans leur sillage la multiplication de start-up

 

Deuxièmement, la vague des « réinventer » bouscule le mode de fonctionnement entre opérateurs. Dans les opérations d’aménagement classique, chacun d’eux intervient séparément dans une liaison bilatérale avec l’aménageur. En se passant de cet intermédiaire, les appels à projet obligent ces différents acteurs à travailler ensemble.

La composition des équipes lauréates illustre ce basculement. Les promoteurs y côtoient des start-up ciblées sur un usage donné, les concepteurs négocient directement avec les investisseurs pour garantir la viabilité financière du projet, les bureaux d’études cohabitent avec les futurs gestionnaires des lieux.

Ce nouveau voisinage entre des cultures professionnelles différentes se fait progressivement et suscite parfois des frictions. Il existe notamment une tension entre une logique « produits » portée par les industriels et les start-up qui cherchent à normaliser leurs prestations et une logique « usages » adoptée par les concepteurs et les gestionnaires plus attachés au contexte local.

Deux questions en suspens

L’ampleur et la rapidité du succès des « réinventer » montre que ce mouvement s’inscrit dans un processus plus large de recomposition de la fabrique urbaine. Il n’en pose pas moins plusieurs questions, pour éviter les lendemains qui déchantent.

La première question concerne la place des aménageurs. Ces acteurs qui assurent le rôle d’interface entre les différents intervenants d’une ZAC sont les premiers touchés par cette logique de désintermédiation. Leur fonction d’ensemblier se déplace au sein des groupements, qui doivent agréger et faire travailler ensemble des compétences multiples pour proposer un projet intégré.

Cette évolution a des vertues. D’une part, elle permet de structurer une négociation sur des parcelles plus petites où l’aménageur ne serait pas forcément intervenu. D’autre part, elle donne une plus large place aux enjeux d’exploitation, face à des aménageurs qui restent souvent focalisés sur leur bilan d’aménagement.

Mais elle interroge aussi sur l’organisation des relations entre les collectivités et les opérateurs immobiliers. En se plaçant comme intermédiaire, les aménageurs facilitent la prise en compte des spécificités territoriales de chaque opération et des orientations fixées par les élus.

 

La deuxième question porte sur le partage des rôles effectifs entre les acteurs qui composent ces groupements. Quelle est la place des futurs utilisateurs-exploitants dans l’élaboration de la programmation et du bilan financier ? Comment (et par qui) sont-ils choisis ? Autrement dit, comment s’assurer que les Réinventer ne se limitent pas à une vaste opération de start-up washing ?

Autant de questions qui seront au cœur du retour d’expériences sur Inventons la Métropole que Partie Prenante prépare avec le Sens de la Ville. On vous en reparle très vite !