Organiser l’innovation… par la planification ! (Horizons Publics)

Comment articuler innovation et planification ? C’est la question que nous nous sommes posés dans le dernier numéro de la revue Horizons Publics. En voici quelques extraits. Pour accéder à l’article dans son intégralité et au reste du (très bon) dossier « déconstruire l’innovation publique », c’est ici.

L’innovation publique est-elle en train de devenir victime de son succès ?

« La multiplication des expérimentations risque en effet de reproduire les travers qu’elle est censée combattre : perte de lisibilité de l’action publique, complexification du pilotage, uniformisation et empilement des dispositifs mis en place. Elle bute surtout sur la difficulté à hiérarchiser les priorités, entre une multitude d’expérimentations aux objets hétéroclites et aux impacts inégaux.

Pour éviter ces effets pervers, cet article plaide pour une meilleure articulation entre innovation et planification. Cette dernière peut s’avérer un outil pertinent pour organiser l’innovation tout en préservant son agilité… à condition d’en mettre à jour les formats et les objectifs ! En replaçant la question des finalités au centre du jeu, elle permet d’établir une boussole stable et collectivement discutée pour orienter la Carte blanche laissée aux acteurs de terrain et aux opérateurs privés. »

Face au risque de perte de contrôle des innovations, que peut la planification ?

« La planification invite à replacer la question des finalités au centre du jeu. En érigeant l’innovation comme une fin en soi, la mode des expérimentations supprime les boussoles de l’action publique. Si cette apesanteur est grisante à court terme, elle s’avère rapidement problématique. Comment sélectionner les innovations soutenues par l’acteur public ? Quels en sont les critères d’évaluation ? Tous les impacts se valent-ils ?

À force de s’interroger sur le « comment ? » en se focalisant sur les solutions, la collectivité finit par en oublier le « pourquoi ? » et surtout le « pour qui ? » (il suffit de visiter les nombreux évènements dédiés à la smart city pour s’en convaincre). Or cette construction collective des problèmes et des finalités est justement la raison d’être de la planification ! Organiser la délibération collective entre élus – voire entre citoyens – à partir d’éléments d’expertises et de diagnostics : tel est l’enjeu central de tout projet de territoire. C’est d’ailleurs ce qui explique la « lenteur » de ces exercices et leur faible « impact » direct.

En s’appuyant sur cette fonction traditionnelle, la planification territoriale pourrait ainsi contribuer à fixer les bornes et l’horizon de la « carte blanche » accordée aux innovateurs. »

 

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Les Réinventer, au-delà de l’innovation washing…

« Il faudra être patient pour savoir si les appels à projets « Réinventer » produisent le pire ou le meilleur. En attendant, et puisque la méthode fait école, trois points de vigilance méritent d’être posés. » écrivons-nous avec le Sens de la Ville  dans une tribune publiée dans Les Echos.

Nous en publions ici un extrait. L’occasion de revenir sur les résultats de notre retour d’expérience sur Inventons la Métropole du Grand Paris et de reprendre l’ensemble des billets de Partie Prenante consacrés aux appels à projets urbains innovants (APUI).

Trois points de vigilance face à la multiplication des APUI

 » Le premier point de vigilance concerne la nécessité de fixer une taille maximale aux terrains intégrés dans ces appels à projets. Ceux-ci trouvent tout leur sens à l’échelle d’une opération immobilière en structurant davantage la cession de cession de foncier public mais se substituent mal aux opérations d’aménagement.

Le deuxième porte sur la précision des attendus de la collectivité. Si les opérateurs peuvent porter des propositions innovantes sur le montage financier et sur le contenu des projets, le public conserve un rôle fondamental pour exprimer les besoins du territoire. L’exigence d’innovation est salutaire mais peut vite se réduire à l’addition de concepts marketing, aussi déconnectés de leur environnement que rapidement obsolètes. Les promoteurs sont d’ailleurs bien conscients des limites de cette carte blanche. (…)

Le dernier point de vigilance souligne l’exigence du suivi sur la durée de la mise en œuvre, pour garantir que les promesses des candidatures soient tenues et que les projets résistent au temps et aux incertitudes. Pour que l’innovation washing ne soit pas le cache sexe d’une production immobilière au rabais, la balle est aussi (surtout ?) dans le camp du public. »

Retrouvez sur Medium la version longue de cette tribune

Pour prendre un peu de recul sur les appels à projets urbains innovants…

… mieux vaut lire la série de billets de blog que nous avions consacrés aux Réinventer, pour tenter d’en cerner les contours et d’en souligner les potentielles limites.

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Les Réinventer se suivent, mais se ressemblent-ils ?

Les Réinventer, où est (vraiment) l’innovation ?

Les Réinventer, à quels prix ?

Les résultats du retour d’expérience sur Inventons la Métropole du Grand Paris

Ces premières analyses ont été prolongées par un retour d’expérience sur Inventons la Métropole (IMGP), mené avec le Sens de la Ville. Les résultats de cette enquête auprès de l’ensemble des équipes candidates (plus de 150 réponses !) sont à lire sur Medium :

Inventons la Métropole : quand les réinventer changent d’échelle

Le partage des rôles : un fonctionnement collaboratif… à géométrie variable !

La programmation : quand la chasse au concept devient programmation

La « carte blanche » IMGP : cinquante nuances de gris

La présentation des résultats du retour d’expérience est accessible en ligne ICIet les données du questionnaire sont disponibles en open-source LA.

Les Réinventer : ce qu’ils révèlent, ceux qu’ils transforment

Et la réflexion continue ! Grâce au soutien du PUCA et du Club Ville-Aménagement, nous engageons une recherche sur la place de ces appels à projets urbains dans la fabrique urbaine. Ce travail s’appuie sur un deuxième questionnaire à destination des acteurs publics cette fois (collectivités et aménageurs) et sur une série d’entretiens avec les personnes en charge de la mise en oeuvre de ces appels à projet.

Il existe deux façons d’appréhender les appels à projets urbains innovants (APUI), dont les déclinaisons se multiplient (Réinventer Paris, Imagine Angers, Réinventer la Seine, Inventer la Métropole du Grand Paris, etc.). La première approche consiste à se focaliser sur le dispositif lui-même, en le considérant comme un nouvel instrument de politique publique.

La deuxième approche considère à l’inverse les Réinventer comme le symptôme de transformations plus vastes de la fabrique urbaine. Les appels à projets urbains innovants apparaissent alors comme le signe émergé d’une pluralité de mutations : de l’immobilier, de l’aménagement, de l’action publique.

Cette recherche s’inscrit au croisement de ces deux approches et vise à permettre une prise de recul analytique face à la multiplication rapide de ces appels à projet, à l’effort de communication qui les accompagne et aux polémiques qu’ils suscitent.

Les résultats de cette enquête seront restitués dans les mois à venir. Affaire à suivre, donc !

Pour poursuivre la réflexion sur les nouvelles façons de faire la ville, suivez-nous sur twitter : @nicolasrio2 / @sensdelaville

Les Réinventer, de quoi parle-t-on ?

Pour inaugurer le blog de Partie Prenante, je vous propose une série de billets sur les Réinventer. Réinventer Paris, Inventons la Métropole, Réinventer la Seine, Imagine Angers, Reinventing Cities… Les appels à projets innovants se multiplient à grande vitesse, sans pour autant qu’on ait le temps de bien comprendre les changements qu’ils induisent.

Quelles sont les transformations à l’oeuvre ? Comment ces nouveaux types d’appels à projet viennent-ils bousculer le partage des rôles ? Au moment où sont analysées les 164 candidatures sur les 56 sites d’Inventons la Métropole du Grand Paris, tentons une première analyse de ce qui est en train de se jouer.

Ces différents billets de blog sont à prendre comme un work in progress. Ils visent surtout à partager des pistes de questionnement pour susciter la discussion, dans le prolongement de la tribune publiée avec Manon Loisel dans le Journal du Grand Paris. Ils résultent aussi d’une réflexion impliquée, puisque j’ai été partie prenante de trois groupements candidats à Inventons la Métropole du Grand Paris. Il s’agit sans doute d’une vision (trop) partielle, qui demandera à être complétée par d’autres regards. A bon entendeur…

Commençons d’abord par essayer de définir de quoi l’on parle. Pour résumer, on pourrait décrire les caractéristiques des Réinventer de trois façons.

Les Réinventer, un concours d’architecture XXL ?

Une première possibilité serait de présenter les Réinventer comme un concours d’architecture. On y retrouve en effet tous les ingrédients : des terrains à batir et des starchitectes, des équipes concurrentes qui candidatent devant un jury composé par la collectivité, et toujours la même rengaine lancée aux concepteurs : “lachez-vous !”

Un concours XXL, organisé simultanément sur plusieurs dizaines de site. A côté des 56 sites d’Inventons la Métropole ou des 23 parcelles de Réinventer Paris, les Grands Travaux présidentiels de Mitterrand jouaient petit bras ! L’exposition des équipes lauréates au Pavillon de l’Arsenal révèle l’intérêt de cette formule, comme un moyen de saisir l’esprit du temps et de faire avancer la création architecturale et urbaine.

Mais à cette recette habituelle, les Réinventer ajoutent deux ingrédients nouveaux et potentiellement prometteurs. Les groupements candidats ne se limitent pas à des équipes de concepteurs, elles intègrent aussi des utilisateurs et des investisseurs.

D’une part, les Réinventer élargissent le périmètre du concours du contenant au contenu. La compétition intègre aussi les propositions programmatiques des candidats et leur capacité à s’associer avec les opérateurs qui en assureront le portage. Y apparaissent alors des acteurs nouveaux : gestionnaires d’espaces de coworking ou d’auberge de jeunesse, restaurateurs ou commerçants, agriculteurs urbains, etc.

D’autre part, les Réinventer dissocient l’appel à projet de la maitrise d’ouvrage. Si les sites proposés correspondent à du foncier public, les opérations n’ont pas vocation à être portées par les collectivités. Au-delà de l’architecture, il est donc aussi question de modèles économiques et de montage financier, l’existence du groupement étant conditionnée à la présence d’acteurs immobiliers suffisamment solides pour acheter le terrain et porter l’opération à son terme.

Les Réinventer, une vente groupée de foncier public ?

Car, rappelons-le, le foncier est au coeur du dispositif. Un vendeur (public), un acquéreur (privé) et un prix de charges foncières : “les Réinventer désignent avant tout une cession foncière”, comme me le rappelait sceptique un ami aménageur. Tant de bruit pour ça ?

Deux éléments spécifient les Réinventer par rapport aux cessions foncières classiques, comme il en existe tant dans des métropoles en perpétuelle mutation. Premièrement, ces appels à projets cherchent à modifier les termes de la négociation. Tout le principe consiste à affirmer que les charges foncières ne sont plus l’unique critère de cette mise aux enchères de terrains publics, en ajoutant une autre variable à l’équation : l’innovation.

L’innovation sous toutes ses formes” constitue le dénominateur commun de tous ces appels à projet (sans que celle-ci soit toujours bien définie : doit-elle porter sur la forme architecturale, les éléments programmatiques, les modalités de gestion ?). L’intérêt des Réinventer repose d’ailleurs sur la flexibilité du dispositif. Contrairement aux nombreuses contraintes règlementaires qui pèsent sur les achats d’une collectivité, la vente de terrain public reste assez peu encadrée. Ce qui laisse la collectivité relativement libre de fixer les termes de l’échange avec les équipes candidates.

La deuxième spécificités des Réinventer consiste à intégrer un grand nombre de cessions foncières dans un appel à projet unique. Comme toute vente groupée, cela permet à la fois de mutualiser les frais communs (accompagnement technique et juridique, analyse des offres, communication…) et de maximiser la visibilité de l’opération. La capacité de Réinventer Paris à battre en brèche l’image tenace de “Paris ville musée” témoigne de ce succès. Les promoteurs de ces appels à projet vont jusqu’à affirmer que cette vente groupée permet de renforcer l’attrait de sites considérés jusqu’ici comme non-attractif (je reviendrai sur cette question dans un prochain billet).

Les Réinventer, un nouveau mode de financement pour l’action publique ?

Il existe une troisième façon d’appréhender les Réinventer, en quittant le monde de l’aménagement pour élargir la focale à l’action publique locale et son financement. Plus rarement évoquée, cette hypothèse vient tirer les conséquences de la définition précédente : si le montant de charges foncières n’est plus l’unique critère de sélection des candidats, c’est donc que la collectivité est prête à accepter un prix moins élevé en échange des innovations proposées.

Pour la première édition de Réinventer Paris, ce manque à gagner financier serait de l’ordre de 400 millions comme l’indiquent Les Echos : la vente des 23 sites a certes rapporté 600 millions d’euros… mais “le total des offres les mieux disantes se chiffrait à un milliards d’euros”. Le but n’est pas ici de s’interroger sur la pertinence de ce montant, mais bien plutôt de souligner à quoi il correspond. 400 millions d’euros, c’est l’investissement que la Ville de Paris est prête à consentir pour que les équipes lauréates “contribuent à la réalisation des objectifs de la municipalité parisienne” (règlement de Réinventer Paris), ce qui reste relativement peu rapporté au budget la ville.

Et si les Réinventer étaient à l’aménagement ce que les crédits d’impôts sont à la fiscalité ? Une autre façon pour les collectivités de financer la mise en oeuvre de leurs priorités, sans avoir à toucher ni à leur budget de fonctionnement, ni à leur budget d’investissement (mais à leur patrimoine foncier). On comprend mieux alors le caractère séduisant de ce dispositif pour des collectivités confrontées à des restrictions budgétaires croissantes mais qui disposent encore de nombreuses emprises foncières.