L’action publique des Métropoles au risque de l’ubérisation

La ville numérique est-elle ingouvernable ? s’interrogeaient Hubert Guillaud et Thierry Marcou dans InternetActu. C’est pour tenter d’y apporter des réponses que Partie Prenante intègre le réseau de veille du Grand Lyon avec ibicity, Antoine Courmont, Clément Fourchy et Lionel Gastine. En attendant nos productions futures, on vous livre ici nos premiers questionnements (extrait de la réponse au lot « mutation de l’action publique » du réseau de veille), dans le prolongement de nos travaux sur les nouveaux modèles économiques urbains.

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Révolution numérique : trois ruptures et des bouleversements en chaine

Le Grand Lyon s’est placé comme une métropole en pointe sur les questions de smart city. Mais si la révolution numérique peut entrainer l’avènement d’une ville plus intelligente, elle provoque surtout une recomposition radicale du partage des rôles entre acteurs avec trois ruptures fondamentales.

La première est l’émergence de la « multitude ». Jusqu’ici cantonnés au rôle de consommateurs-usagers, les individus deviennent aussi producteurs (de données, de places libres dans leur logement ou leur voiture…). A travers l’émergence des plateformes et du pair-à-pair, ils peuvent se mettre en relation entre eux, en dehors des grandes organisations traditionnelles .

La deuxième rupture est la généralisation du sur-mesure, au sens où les spécificités de chaque individu peuvent désormais être saisies au plus près à travers le big data et les algorithmes. Cette industrialisation du sur-mesure à grande échelle porte à la fois sur l’individualisation du produit et/ou du service et sur son ajustement en temps réel. Initié du côté de l’offre, ce changement affecte aussi la demande, l’adaptation devenant peu à peu une exigence des usagers. L’individualisation de masse est un élément clé de nos sociétés post/hyper-industrielles. Ce qui n’est pas sans conséquence pour les services publics…

La troisième rupture porte sur le glissement serviciel de l’économie, en lien notamment avec la déconnexion entre le produit et l’usage. Déjà explorées par le réseau de veille du Grand Lyon, les conséquences de cette rupture pour les villes peuvent être résumées autour de deux phénomènes. D’une part, un élargissement du périmètre des services urbains : on passe ainsi des transports à la mobilité, des déchets à l’économie circulaire, de la distribution d’énergie à la performance énergétique… D’autre part, un déplacement de la création de valeur vers l’aval, au plus près de l’usager. Ce n’est pas un hasard si un grand nombre de start-up portent sur la création de nouveaux services.

Ces trois ruptures bousculent l’ensemble de la société et de l’économie, avec l’apparition de nouveaux entrants et la déstabilisation des acteurs traditionnels. Dans un contexte de raréfaction de la ressource publique et de montée en puissance des pouvoirs locaux, elles ont aussi des conséquences directes pour l’administration et l’action publique. C’est particulièrement le cas dans les métropoles, qui émergent comme le terrain avancé de ces évolutions.

Quand les opérateurs privés concurrencent les acteurs publics…

Cette mutation peut être résumée autour de l’hypothèse suivante : la puissance publique est en train de perdre le monopole de la production de l’action publique en générale, et des services urbains en particulier.

La collectivité a longtemps été le fournisseur exclusif des services d’intérêt collectifs (elle s’est en tout cas pensée comme telle), y compris lorsqu’elle en déléguait la mise en œuvre à un opérateur privé. C’était le cas sur les transports ou l’énergie, avec la construction des infrastructures et les délégations de services publics. Mais aussi sur le social avec le versement des allocations et les services sociaux (PMI, CCAS, Missions locales) ou sur la formation avec l’éducation nationale et l’université publique.

Aujourd’hui, l’offre de services urbains se démultiplie. Elle devient à la fois plus complète et plus complexe. Les services de mobilité ne se limitent plus aux infrastructures de transport. Ils intègrent aussi l’aide à la navigation en temps réel, l’insertion du covoiturage dans la chaîne de mobilité, l’enrichissement du temps passé dans les transports, etc. De même pour l’éducation avec l’ambition de la formation tout au long de la vie, en intégrant la petite enfance, la formation continue et l’engouement des séniors pour les conférences scientifiques.

Cette évolution provoque un brouillage de la frontière public-privé et des découpages sectoriels. Ainsi, on assiste à une fragmentation des acteurs, avec de nouvelles lignes de partage : des acteurs publics interviennent sur des champs qui étaient historiquement privés (par exemple, la fixation des prix des logements libres), et des acteurs privés interviennent sur des champs qui étaient historiquement publics (par exemple, la conception urbaine des nouveaux quartiers).

Ces changements ne sont évidemment pas nouveaux. Les écoles privées existent depuis longtemps, tout comme l’usage collectif de la voiture. Mais les trois ruptures évoquées ci-dessus lui donne une nouvelle ampleur… et en changent la nature. La révolution numérique renforce la fragmentation des acteurs autant qu’elle accentue leurs interdépendances. Dans cette coopétition généralisée, le rôle de la Métropole de Lyon s’en retrouve bouleversé.

Quels impacts sur le rôle des Métropoles et leur équilibre financier ?

Se retrouvant concurrencées par des initiatives privées, les Métropoles deviennent un acteur parmi d’autres dans la production des services d’intérêt collectif. Elles risquent dans certaines situations de se voir uberisée par des acteurs prenant le contrôle de la donnée et de la relation à l’usager-citoyen (voir les travaux du lab Chronos x OuiShare sur le sujet). Comment faire pour éviter que la valeur produite par la collectivité se trouve captée par d’autres opérateurs ? Quelle stratégie adopter face aux nouveaux agrégateurs issus du numériques qui, en préemptant la relation avec l’usager, cherchent à maitriser l’ensemble de la chaine ? Comment garantir le financement des infrastructures quand la valeur se déplace en aval, vers la production de services ?

Si ces ruptures constituent parfois des menaces pour l’action publique, elles peuvent aussi être appréhendées comme une promesse d’efficience. Comment la collectivité pourrait-elle, en gardant maîtrise de l’aval, proposer des offres de services plus adaptées aux attentes des usagers-citoyens ? En quoi l’activation de la multitude pourrait-elle lui permettre de jouer sur la structure de coûts en diminuant le besoin d’investissements publics (par exemple, les systèmes favorisant le covoiturage permettent de remplacer des bus à moitié vide ou des systèmes de transport à la demande) ?

Ces ruptures posent aussi de nouveaux enjeux, comme celui de la tension entre l’individualisation et le commun. La forte individualisation des offres que permet la révolution numérique (à la fois dans le service rendu et dans sa tarification), qui permet, individuellement, d’accroître la valeur du service rendu, et, collectivement, d’augmenter l’efficience de l’action publique, est-elle compatible avec la notion de commun et l’existence d’une communauté ? Les controverses qui ont eu lieu à la rentrée 2016 sur l’offre d’assurance « Vitality » de Generali France (qui propose de récompenser les assurés qui adoptent un mode de vie « sain ») donnent un aperçu des débats qui pourraient bientôt toucher les services urbains.

Dans nos travaux récents, nous avons souligné que ces questions interpellent le modèle économique de la collectivité et invite cette dernière à investir la posture d’autorité organisatrice. Par son fonctionnement (co-production de la réflexion avec les services et les autres veilleurs, à partir d’une commande sur un besoin ciblé), le réseau de veille du Grand Lyon nous semble être l’espace idéal pour poursuivre cette réflexion.

Quelles conséquences de ces changements pour l’administration et son management ?

La problématique ne se limite pas à la question des rapports public-privé, aux nouveaux modèles économiques de la collectivité et à sa posture d’autorité organisatrice. Elle interpelle aussi le fonctionnement de l’administration et ses évolutions possibles.

Elle a par exemple des implications directes sur la réforme de l’administration et ses modes de management. Comment les directions sectorielles de la Métropole peuvent-elles s’adapter au phénomène d’hybridation généralisée des secteurs et des acteurs induits par ces changements ? Jusqu’où l’administration publique doit-elle suivre les modes d’organisation et d’intervention prônées par les nouveaux entrants du numérique ? De quelles ressources dispose-t-elle pour marquer sa spécificité ? Quels sont les outils à mettre en place pour endosser ce rôle d’autorité organisatrice ?

La révolution numérique et la recomposition des acteurs public-privé interpellent aussi le recours à l’évaluation et à la participation qui se développent au sein des collectivités depuis les années 1990. Comment évaluer une action publique dont la collectivité ne constitue qu’une des parties prenantes ? Quels seraient les bons indicateurs à développer pour évaluer sa capacité de régulation et/ou d’interaction ? Comment rendre visible (et amplifier) l’effet d’entrainement de chaque politique publique, au-delà du contrôle de sa bonne mise en œuvre ?

Idem sur la participation. Quelle est la place des citoyens dans la fabrique de l’action publique, au temps de la multitude ? Faut-il s’adresser au citoyen, à l’usager, au contribuable ou à l’habitant ? Comment organiser leur articulation avec l’action des services ? Quelle place faut-il accorder au conflit, dans ces dispositifs marqués par la recherche du consensus ? En quoi ces nouveaux processus peuvent-ils permettre d’atténuer la crise du consentement à l’impôt ?

 

Les questions stratégiques ne manquent pas ! Espérons que les travaux du réseau de veille nous permettent d’apporter à l’action publique les éclairages pertinents pour pouvoir faire face à toutes ces mutations…

Deux défis actuels pour la prospective du futur

Partie Prenante vient d’intégrer le réseau de veille du Grand Lyon sur le volet méthodo, en groupement avec Acadie, Pop-up urbain et Thomas Gauthier. Pour fêter ça, on partage nos réflexions sur les défis de la prospective du futur et ses apports pour l’action publique (extrait de la réponse envoyé à la Métropole de Lyon).

Prospective du futur

Figure emblématique de la prospective du présent depuis plus de vingt ans, le Grand Lyon exprime aujourd’hui un besoin de prospective du long terme. Mais cet intérêt renouvelé pour l’exploration du futur n’a plus grand chose à voir avec la prospective aménagiste des années 1960, lors de l’âge d’or de la DATAR et des OREAM. Il ne s’agit plus de planifier le long terme, mais d’interroger le futur. Ou plus précisément de le « faire parler », de le « donner à voir » pour mieux appréhender les conséquences des choix du temps présent.

Un déplacement des incertitudes

Ce regain d’intérêt pour la « prospective du futur » exprimés par les élus comme par les professionnels découle d’un déplacement des incertitudes.

Les grandes incertitudes de l’action publique contemporaine ne portent plus sur la nature des ruptures à venir. Celles-ci sont pour la plupart déjà connues, voire même déjà à l’œuvre. Raréfaction des ressources publiques, omniprésence croissante du numérique dans nos vies et dans nos villes, dérèglements climatiques liés au passage dans l’anthropocène, recomposition de la structure démographique, fuite en avant vers le mythe de la performance, diffusion d’un terrorisme mondialisé… Leur formulation peut varier tout comme leur interprétation, mais la prise de conscience est là.

L’incertitude demeure (voire s’intensifie), mais elle se déplace. Elle repose davantage sur les conséquences dans la durée de ces transformations structurelles et sur les réactions qu’elles pourraient susciter.

Quelles seront les actions mises en œuvre pour lutter contre le changement climatique, par quels acteurs et selon quelles modalités ? Et si elles finissent par advenir, comment viendront-elles transformer nos modes de vie, notre vision du monde ou notre rapport aux communs ?

Idem pour la crise des finances publiques : va-t-elle se traduire par un retrait de la puissance publique, par de nouvelles formes de régulation ou par l’émergence d’autres acteurs collectifs ? Ou pour le numérique : quels sont les risques induits par cette omniprésence ? Cette volonté de contrôle ne risque-t-elle pas d’aboutir au résultat inverse ?

Toutes ces questions le montrent : l’effort de projection du futur ne vient pas se substituer à la prospective du présent. Ces deux registres d’exploration peuvent au contraire s’alimenter mutuellement. À condition de relever deux défis.

Un défi cognitif : élargir nos visions du futur

« Notre imaginaire du futur n’évolue plus. Il est le même que celui qu’on nous proposait il y a 60 ans. Nous sommes plongés dans un perpétuel « rétro-futur ». » écrivait Hubert Guillaud en 2014, pour résumer la thèse du livre de Nicolas Nova Futurs ? La panne des imaginaires technologiques.

Appliqué aux technologies du futur, ce blocage des imaginaires se retrouve sur les autres domaines de la prospective du long terme. Que ce soit avec les élus, les professionnels ou les habitants, la projection dans le futur tend souvent à s’enfermer dans une alternative entre l’enfer ou le paradis. D’un côté la dystopie annoncée par les romans de science-fiction, marquée par l’individualisme, l’hyper-technologie et la surveillance généralisée. De l’autre le rêve d’une société apaisée et solidaire, qui aurait réussie par miracle à dépasser toutes ses contradictions.

Le premier défi de la méthode prospective consiste donc à réinterroger nos imaginaires du futur pour ré-ouvrir le champ des probables. Les questions et outils qu’elle apporte visent à nous aider à construire une vision à la fois multiple et nuancée du futur. À ce titre, les scénarios sont à manier avec précautions !

Pour cela, deux points de vigilance méritent d’être pointés :

> Le changement n’est pas toujours là où on le croit : « On voulait des voitures volantes et on a eu 140 caractères », comme le rappelle Peter Thiel avec malice. D’où l’importance de décentrer le regard, comme le pratique déjà la DPDP sur la prospective du présent.

> Les changements sont toujours partiels et s’effectuent à des rythmes différenciés. D’où l’intérêt de mettre aussi l’accent sur les éléments d’inertie et les tensions qui émergent de cette conjonction entre des mutations rapides et des transformations plus lentes.

Notre méthodologie prospective cherche ainsi à projeter les changements probables ou possibles et à mieux en cerner les temporalités. Autrement dit, il s’agit de souligner l’ampleur des transformations à venir, sans supposer un changement permanent, immédiat et généralisé. Pas si facile dans un contexte marqué par le culte de l’innovation !

L’exemple du véhicule autonome illustre ce défi pour la Métropole de Lyon. Si la diffusion de cette technologie nouvelle apparaît de plus en plus probable, tout l’enjeu consiste à savoir ce qu’elle va transformer, quand et comment ? Va-t-elle réduire la congestion ou augmenter les mobilités ? Sera-t-elle utilisée pour réduire les inégalités d’accès ou au contraire les renforcer ? Aura-t-elle des impacts sur la mobilité, sur l’emploi ou sur les espaces publics ? Dans cinq ans ou dans vingt-cinq ans ?

Un défi stratégique : donner du poids au long terme

Le deuxième défi est d’ordre stratégique et concerne l’impact de la prospective du futur sur l’action publique en général, et les politiques de la Métropole de Lyon en particulier. Comment faire pour concevoir une prospective utile à l’institution, ses élus, ses services et ses partenaires ?

Le risque serait de s’engager dans des démarches prospectives qui flottent, à rebours des pratiques du Grand Lyon sur la prospective du présent. Pour cela, nous serons attentifs à ancrer le travail de projection à long terme au sein de l’institution, pour s’assurer qu’elle répond à un besoin.

> En mettant l’accent sur le cadrage et la formulation de la commande : quels sont les signaux qui en sont à l’origine ? Quels en sont les attendus ? Autrement dit, quelle peut être la contribution d’une « prospective du futur » aux questionnements de la Métropole de Lyon ?

> En cherchant à anticiper et à expliciter les usages de ces travaux prospectifs : comment les acteurs à l’origine de la commande pensent-ils s’en servir ? Quels sont les champs et les modes d’intervention potentiellement interpellés par cette réflexion à long terme ?

> En contextualisant l’analyse pour prendre en compte les spécificités du territoire lyonnais et de la situation métropolitaine. Comment les signaux prospectifs généraux ou repérés ailleurs pourraient-ils se traduire sur le cas de la métropole lyonnaise ? En quoi les conséquences d’une même tendance s’en trouveraient-elles modifier ?

Ce deuxième défi nous enthousiasme encore davantage, car nous sommes convaincus qu’il s’agit d’un enjeu récurrent pour la prospective (la question se pose pour les collectivités comme pour les entreprises).